時間： 2019-01-31 17:06
來源： 中國財經報
作者： 張雨馨
圖為青海省海北州祁連山區山水林田湖生態保護修復試點項目。張雨馨 攝
黨的十八大以來，PPP生態環保領域轉型升級的步伐加快，環保產業正由上世紀70年代形成的“固廢”“水”“大氣”治理為主的要素管理模式，逐漸轉變為以“山水林田湖草”生態修復為主的生態服務模式。
在“綠水青山就是金山銀山”的核心價值觀影響下，中國的生態環保領域正悄悄發生著變革。
1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議召開，審議通過一系列生態文明建設與生態環境治理方案，要求加快形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。
這次會議特別強調了生態環境的整體保護，促進自然資源集約開發利用和生態保護修復等幾項重點工作。
業內人士表示，這次會議的召開將促使環保產業逐步由污染源治理升級為生態服務，這是從中央層面給予生態環保類PPP項目提供政策支持。
生態環保領域轉型步伐加快
黨的十八大以來，PPP生態環保領域轉型升級的步伐加快，環保產業正由上世紀70年代形成的“固廢”“水”“大氣”治理為主的要素管理模式，逐漸轉變為在生態文明指引下，以“山水林田湖草”生態修復為主的生態服務模式。
業內專家表示，生態環保行業在2019年依然會是一個“香餑餑”，更多的利好將會不斷地為行業發展注入動力。在這樣的行業背景下，按照中央深化改革委員會的相關要求，一套全新的以市場為導向，以企業為投資運營主體的環境產業價值邏輯正在重新構建。
曾經的生態環保類產業的運營模式存在諸多弊端。E20環境平臺董事長傅濤認為，環境系統是一個復雜的概念，需要將很多因素放在一起綜合考慮，包括城市、流域、山水林田湖甚至生態文明。原有的要素管理來源于美國經驗，在該經驗的影響下，環保產業形成了以政府為投資主體，工程設計和建設單位負責運營的模式，加重了政府財政負擔，且難以滿足近些年逐步加大的生態文明建設需求。
若要加快生態環保領域轉型升級，資金支持是關鍵。中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南認為，應該把生態環境保護領域作為推進PPP模式的重點和優先領域，優化財政資金支持方式，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式。“建議創新金融支持，鼓勵開發性、政策性金融機構參與污染防治攻堅戰PPP項目。”
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E20研究院執行院長薛濤認為，國家三大攻堅戰中的環保治理和環境修復的巨大需求，與控制地方舉債本身多少有些矛盾，這是因為上述環保項目大部分是純政府付費項目，因此相關舉措會緩解一部分治理資金來源不足的問題。
薛濤表示，從長遠看，為解決兩個攻堅戰之間的矛盾還需采取以下舉措：一是市政環保運營類基礎設施可否在財政承受能力中特殊對待。二是上述項目的價格機制應盡快進一步推進，實現污染者付費制度。三是探索資源經營打捆之路。
相關專家表示，即將設立的生態環保類專項資金用于PPP項目資本金，對項目會有選擇。但是，給項目扶一把并不是解決所有項目落地難的一劑通用藥方，還需拓寬更多的資本金來源。可期待的是，此項政策措施的春風已經在路上。
“當前而言，在生態環保非運營的修復類(黑臭水體)和農村環境治理等項目上，落實好財政部的規范要求、保證地方政府履約和嚴入庫前提下的在庫項目穩定性，對提高社會資本和其背后金融機構的信任度至關重要。”薛濤說。
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財政部加強對環保類PPP項目支持
在2018年12月底召開的全國財政工作會議上，財政部部長劉昆指出，2019年將進一步聚焦藍天、碧水、凈土三大保衛戰，加大財政資金投入力度，支持打好污染防治攻堅戰。這意味著，從事環境污染治理、生態修復、環境數據監測及運維管理等服務的細分領域企業，可能會獲得更多的市場機會。
去年在上海舉辦的第四屆PPP論壇會上，財政部PPP中心主任焦小平表示，目前正計劃在環保領域遴選一批優秀的PPP示范項目，財政部將設立專項的環保類PPP項目資金，用于支持地方關于PPP項目資本金不足等問題，相關文件近期將會出臺。在環保類PPP項目遭遇“大爆發后的資本寒冬”之際，該政策的出臺將在很大程度上會緩解當前存在的問題。
據統計，生態環保類PPP項目數量占所有PPP項目的比例大約在30%至40%之間，僅次于交通類項目，是PPP主要運用領域。國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春表示，“生態環保類PPP項目高度集成、強化績效約束、強調長期運維、有利于行業發展，基于這些優勢，PPP在生態環保領域大有可為。”
生態環保作為地方政府的剛性需求，仍然是PPP重點推進的領域。從財政部公布的第四批PPP示范項目看，雖然入選率環比有較大幅度下降，但環保類PPP數量占比有所提升，彰顯財政部對環保類PPP項目的支持態度。
實際上，增大財政資金向環保領域的傾斜，支持環保類項目的發展，也是當前市場環境的潛在需求。根據財政部PPP中心數據，截至2018年11月30日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中，涉及生態環保類的PPP項目共有808個，僅次于市政工程、交通運輸兩個傳統行業。可以說，財政資金持續增加對環保領域的投入，是當前“兩山論”經濟發展的必然結果。
當然，財政部加強對環保類PPP項目支持，并不意味著盲目地追求“大水漫灌”，而應主動預調微調，平衡好穩增長和防風險的關系。
利好民營企業布局
1月21日，生態環境部、全國工商聯聯合發布的《關于支持服務民營企業綠色發展的意見》明確提出，加快推動設立國家綠色發展基金，鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發起區域性綠色發展基金，支持民營企業污染治理和綠色產業發展。
事實上，鼓勵民營企業積極參與污染防治攻堅戰是黨的十八大以來重要的決策之一。去年11月，財政部發布《關于加強中國政企合作投資基金管理的通知》，明確對民營企業參與PPP項目給予傾斜。
根據全國PPP中心平臺的數據，目前參與PPP項目的7029家企業中，民營資本和外資總共占比達到了48%。尤其是在市場開發較早、現金流回報比較穩定的垃圾處理和污水處理領域，民營資本的參與率更是高達82%。
隨著政策利好不斷推出，一些民營企業在生態修復領域加速了對“兩山經濟”的探索與實踐。
2017年9月，環境保護部命名了首批46個國家級生態文明建設示范市、縣;同年12月，又命名了13個“綠水青山就是金山銀山”理論實踐創新基地。其中，億利庫布其生態示范區被評為“綠水青山就是金山銀山”創新實踐基地，這是目前全國唯一由民營企業實施的“兩山”論創新實踐基地。
記者了解到，庫布其這塊創新實踐基地在成功治理荒漠的同時，更為“生態修復、生態扶貧、綠色發展”提供了借鑒。庫布其是距離北京最近的一個沙漠，我國荒漠化土地總面積約占國土總面積的四分之一，推進荒漠化治理對于生態文明建設意義重大。
當然，民營企業進入生態環保領域的步伐遠不止于此。據悉，“生態公園”“田園綜合體”已在河北懷來、湖北武漢等地區落地。截至目前，全國各地的生態生物多樣性科研示范基地、田園綜合體、生態智慧小鎮等項目，都能發現民營企業的身影。
編輯： 王媛媛
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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