時間： 2023-11-17 13:29
來源： 上海證券報
作者： 張問之
近日，國家發展改革委、財政部發布《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(下稱《指導意見》)，在產業界引起熱烈反響。
“《指導意見》最突出的特點就是最大程度鼓勵民營企業參與。”11月16日，在國家發展改革委11月份新聞發布會上，國家發展改革委政策研究室副主任、新聞發言人李超在回應“PPP新機制”熱點問題時表示，下一步，國家發展改革委將抓緊制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議范本和實施細則，動態調整項目清單，指導各地按照新機制要求，規范推進政府和社會資本合作新項目，真正做到最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，充分調動民間資本積極性，切實激發民間投資活力。
E20研究院執行院長薛濤認為，聚焦使用者付費、鼓勵民營企業參與、支持項目創新是“PPP新機制”的三大亮點。上海證券報記者注意到，《指導意見》強調支持創新項目實施方式，產生的收益歸特許經營者所有。這將鼓勵企業通過技術創新、商業模式創新實現提質增效、節能降耗、提高收益，從而最大限度激活民營資本活力。
新機制有望治“舊疾”
PPP(Public-Private-Partnership)，即政府和社會資本合作。據李超介紹，PPP中第一個P指公共部門、第二個P指私人機構、第三個P指合作，我國推進PPP的初衷，主要是在基礎設施和公用事業領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。我國PPP模式自2014年實施至今，已近10年。《指導意見》也是政策層面力度較大的一次調整，將對逾十萬億元規模的PPP項目市場帶來深遠影響。
“新機制聚焦‘使用者付費項目’，根本目的是從源頭上防范新增地方政府隱性債務風險，也是一種針對性糾偏。”有業內人士向記者表示，新機制本質是特許經營模式的回歸，是市場內在規律的必然要求。回望過去，我國PPP模式自實施以來，短期內項目數量及投資規模快速攀升。官方數據顯示，2014年以來累計入庫PPP項目投資額逾10萬億元，目前累計開工建設PPP項目超過5000個。這在一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但野蠻生長也導致了一些亟待解決的問題。
以環保產業為例，業內曾流傳“成也PPP，敗也PPP”的說法。在以公共服務市場化為導向的PPP模式下，大量環保業務被打包為PPP項目，也引來綜合實力較強的環保上市公司競相搶灘，并為公司業績增彩不少，碧水源、博天環境、東方園林等由此發展壯大，同時推動了我國環保產業的發展。
但快速擴張帶來的資金壓力不斷發酵，企業資產負債率不斷攀升，相繼出現資金周轉困難、債務違約等問題，最終導致環保行業在2018年出現了PPP“爆雷潮”，碧水源等紛紛引入國資尋求混改，部分公司更是受此拖累而退市，如盛運環保。
同時，大規模純政府付費項目，帶來地方政府隱債高企及重工程輕運營等問題，這也成為PPP模式被詬病的重要原因之一。據悉，PPP項目一般實行政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種模式。目前超過九成的PPP項目采用政府付費和可行性缺口補助。
今年2月，全國PPP項目因開展清理核查，被按下暫停鍵，財政部PPP中心項目庫也暫停入庫。在此背景下，PPP的走向備受業內關切。《指導意見》無疑為PPP市場的健康發展注入活力。PPP新機制提出“聚焦使用者付費項目”，以解決原有過度依靠政府付費的頑疾，回歸公共服務市場化的本質。
以市政供水為例，存在兩類特許經營——制水廠單元的特許經營與水司特許經營。據北控水務集團市場投資中心副總經理徐東升介紹，當前因終端水價調整不到位不及時，兩類特許經營項目均存在增加政府負擔、企業投資虧損、政府和社會資本合作不暢等問題。新機制下，解決水價問題依然是上述政策可落地、可執行的重要一環。
民企參與熱情升溫
“新機制分類施策，采用清單、控股等措施，鼓勵PPP項目社會資本優選民營企業。”徐東升認為新機制有利于激發民企投資。在他看來，優先選擇民營企業參與，是對促進民營經濟發展相關政策的響應和落實，對于拉動民間資本、促進民營投資(包括外商投資)具有重要意義。
《指導意見》明確，政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施。優先選擇民營企業參與，制定《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》并動態調整。
同時，對相關領域擬采取特許經營模式推進的項目，根據特性進行分類施策：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股;關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%。其中，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目屬于前者，污水處理項目、污水管網項目、城鎮供水項目屬于后者。
“這也意味著，政策為具有投資能力、具有技術及裝備優勢的上市民營企業帶來投資機遇，可激活民企或外資的投資積極性。”薛濤說。如目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電市場國企占比已然很高，根據項目清單，新建及改擴建項目或將出現新的景象。
固廢處置龍頭偉明環保也樂觀看待政策帶來的商機。“新機制將極大激發專業環保民營企業投資建設固廢處理項目的意愿和信心，發揮在項目建設運營上的主導權，不斷提升項目工藝技術水平、運營服務質量和效率。”偉明環保董秘程鵬直言，這將有助于促進公司垃圾處理主業的發展。
據介紹，偉明環保已參與了國內一大批垃圾焚燒發電、餐廚垃圾處理、污水處理、垃圾清運等PPP項目的投資建設運營，截至9月底公司投運的控股垃圾焚燒項目日處理規模約3.37萬噸。
“新機制有望進一步提升民營企業拓寬公共服務領域市場的積極性，顯著提升公共服務的供給質量和水平，也有利于PPP項目形成穩定回報機制，顯著降低對地方財力的依賴和地方政府債務風險。”僑銀股份相關人士如此分析。
鼓勵合作模式創新
“新機制明確提出了產生的額外收益歸特許經營者所有，將改變成本核定模式的不利影響，激發行業橫縱雙維度的深入探究，也為社會資本技術創新、商業模式創新，以及民企與國企合作機制創新提供了政策依據。”談及新機制的亮點，薛濤直言。
《指導意見》明確，鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經營者在保障項目質量和產出(服務)效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。
“規范PPP投資，對行業增量市場有一定推動作用。確保收益的條件下，民營企業可能會和國企共同加大投資。新機制鼓勵國企盤活存量資產，民企可以通過與國企合作探討新模式。”永清環保董秘姚鍵表示。
在業內看來，國企和民企合作可以優勢互補、強強聯合，通過技術創新、商業模式創新、合作模式創新，一方面解決民企參與度問題，一方面通過風險收益分配原則，各有獲益，實現雙贏。如民企可與國企央企形成聯合體，結合相關政策，形成戰略型鎖定，在深度參與的同時，可通過工程及設備銷售獲得相應前期回報，在一定程度上抵消前期投資風險。
《指導意見》有望成為相關領域企業技術創新、管控提升、降本增效、資源化延伸的驅動力。縱向驅動技術創新、管理創新，包括智慧賦能的升級，帶動行業的高質量發展;橫向驅動多領域的合作，如固廢資源化、污水污泥資源化延伸及跨領域合作等。
以尚處于高速發展期的有機固廢資源化為例，其呈現出資源化路徑多元、技術門檻相對較高、運營情況復雜多變的特點，有一定利潤空間但同時需承擔資源化供需風險。新政策下，多元的資源化路徑將得到更多政策支持，民企也將更好地發揮其技術差異性優勢，在此類項目中占據一席之地。
“堅持技術、管理和商業模式創新，控制項目建設和運營成本，在確保服務標準下努力降低社會治污成本，也是偉明環保一貫的經營理念。”程鵬表示，新機制背景下，公司將積極接洽固廢處理新建和改擴建項目，并與包括國企央企在內的各類優秀企業合作，努力將優質的環境治理服務推廣到更多地區，為生態文明建設貢獻一份力量。
記者注意到，新機制出臺僅一周，已對環保細分領域產生明顯的促進作用。環境司南數據監測顯示，11月8日至14日，全國發布的環衛特許經營項目項目量已有7個，日均1個;而截至11月7日，2023年全國共開標各類環衛特許經營項目為85個。
編輯： 趙凡
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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