時間： 2016-11-04 11:43
來源： 中華環境
作者： 薛濤
編者按：
近日，國家環保部所指導的《中華環境》雜志以封面文章形式發表了E20研究院執行院長薛濤的一篇對PPP模式下黑臭水體治理的年度觀察總結稿。
2014年10月2日，國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，俗稱43號文，對08年以來愈演愈烈積重難返的投融資平臺模式舉起了手術刀，而PPP，則被委以重任。
恰在半年后，2015年4月2日，國務院發布關于印發《水污染防治行動計劃》的通知，業內俗稱水十條。“地級及以上城市建成區應于2020年底前完成黑臭水體治理目標。直轄市、省會城市、計劃單列市建成區要于2017年底前基本消除黑臭水體。”據中國環規院估算，各地政府為此所面對的投資需求，將近2萬億。
近日，是43號文出臺的整整兩周年，也是水十條出臺后整整一年半。近日來，股市上真正開始了一波為PPP所掀起的全面行情，吸引了各方對PPP的樂觀情緒。而半年前落地的海口黑臭水體治理PPP項目和剛剛塵埃落定的北京通州“帝皇級”水體治理的項目評標落地（中國水網轉發該標標訊時正式冠名），又為城市黑臭水體PPP模式的火力全開做了清晰的注解。
應該說，現在結合PPP所落地的黑臭水體項目，真正能初步顯示一定進展的，只有上海濟邦負責咨詢最終由北京排水集團所承接的南寧竹排江項目，實施兩年來項目受到了建設部和財政部各兩方同時的肯定，其主要被突出表揚的在于：1、初步探索了基于河道斷面的績效考核模式；2、為黑臭水體治理的PPP模式探索了一條道路；3、在黑臭水體治理這樣典型的岸上岸下原位異位雨洪污水等各方面復雜要素技術集成上結合老牌排水公司的經驗取得了一些進展。
隨后，程序相對規范，信息相對透明，影響力相對廣泛的黑臭水體項目，就是中國水網所接連報道的海口PPP項目和剛剛發布的北京通州PPP項目了。結合這三個項目之間的比較，筆者有如下評述和總結：
一、信息公開的貫徹、主管部門的大量工作，推動了地方政府在黑臭水體治理方面逐步推進的步伐：
住房與建設部黑臭水體微信舉報平臺一年前上線，期后一直在有效運轉中，作為行業主管部門的住建部城建司，除了在黑臭水體的專家隊伍建設和經驗交流方面不斷有所建樹以外，在信息公開和公眾參與方面的改革創新舉措有聲有色，也使地方政府對切實完成水十條所規定的任務的重視程度日益增加，確實是響應了近年來習總書記所要求的改革之風。與此同時，發改委和財政部各自的PPP信息平臺也都在建設中，也為公平環境的搭建、行業研究和經驗總結提供了寶貴的支持。
二、各專業類型的社會資本方在黑臭水體PPP項目競爭中體現出不同的認知：
正如住建部和水利部當前就黑臭水體治理方面的技術視角上有所不同一樣，據筆者觀察，來自不同行業領域的社會資本，也會在參與黑臭水體治理的答標中展示出其不同的技術偏重和認知。筆者用幾句夸張的俗話說，“水利公司愛水沖、園林公司偏濕地、環保公司迷技術、排水公司玩地下”。其實筆者用這幾句排比來描述當前的情況并非貶義而只是為了加深讀者的印象，逐詞對應的水動力學、結合園林景觀的原位修復技術、強化的污水處理或者生物技術，以及雨污管理，都是一個城市黑臭水體治理必須考慮的不同專業方面，但是這些社會資本如果僅僅發揮自身所長而忽視在其他專業弱項上的補齊提高，則必然會在這個熱門領域面臨被淘汰的風險。而之所以能夠出現這么多種公司參與的機會，這個局面也還是要拜PPP模式所賜，打開了曾經為地方排水公司壟斷的一個天量市場。
三、黑臭水體治理的技術復雜性，對工程類公司的參與提出了挑戰：
正如大家所共識的那樣，黑臭水體治理的技術集成難度很大，而且一地一策，經驗也尚在摸索中。筆者在評標中能看到，其實作為社會資本方，他們對黑臭水體的治理能力也亟待提高。今年已落地的海口項目，在后期具體實施階段，還需要政府、專家和企業在一起繼續詳細會商。由此看，不同于公路、管廊甚至地鐵，如果僅僅把黑臭水體作為類似性質的工程項目來看待，在后期會面臨極大的考核不過關的風險導致政府拒絕或拖延支付。
雖然從2015年1月到2016年8月的全國PPP245個落地項目中，建筑承包商牽頭的項目竟然高達74%（根據龍元明城投資管理（上海）有限公司分析報告顯示）；而在黑臭水體治理上非建筑承包商（工程類公司）類型的依然依靠自己的專業能力具有一席空間。比如在海口項目的中標結果中，投資運營公司、環保及傳統排水公司（桑德、博天、鐵漢、北排等）占了大半江山。而北京通州的項目就更加明顯，投資運營公司北控水務拿下了項目總金額的八成。
四、目前的PPP模式設計在突出績效考核和運營方面有所突破但也有提升空間：
結合上一點繼續來講，目前我所看到的PPP方案、評審過程和項目協議，在南寧竹排江項目模式的基礎上又有了一定的進步，比如深圳萬德所負責的海口項目，結合黑臭水體的特點和PPP的基本要求有了不少突破性的設計。當然，距離將黑臭水體PPP模式能夠較好的落地，從文本本身而言依然有需要提高的空間。這個主要表現在如下幾點：
1、項目前期資料的籌備方面尚不足夠完善，也許是需要借助社會資本方的專業能力才能做到，但這方面與招標或磋商的選擇程序接軌較為繁瑣；
2、由于前者原因，對社會資本的采購階段的技術方案不夠詳實，導致答標和評標過程更像表演賽，而實際在后期的技術改動會非常大，無法達到從競標到合同實施的的一貫性要求，這方面實際的解決方案也是需要在前期就需要社會資本的積極參與才能有效改善，這方面也需要在流程時間上特別設計，且要對選擇程序進行改良；
3、對于后期運營的各項協議細節設計，更多的是來自前期方案籌備期間的構想，需要更多的實踐和經驗交流來驗證完善。
五、黑臭水體治理的技術復雜性和地區差異性需要更多的摸索、交流和案例和數據積累：
除了PPP方案和采購流程本身的特殊性以外，城市黑臭水體治理本身是個系統性極其復雜的課題。在我們這個“運動化”成慣性的國家，數據積累和經驗總結總是怎么強調也不過分。當然，正如前文所提到， 住房城鄉建設部、環境保護部印發的《城市黑臭水體整治工作指南》和后續的一些其他細節文件也是在努力提高各地水平，但是在實施中的經驗更是彌足珍貴。值得我們注意的是，不同于各地排水集團，考慮到競爭的社會資本類的公司在經驗交流上未必同樣的慷慨，由此，也許需要我們為此做特別的設計。
六、擁有資金、品牌實力的社會資本方也離不開各個細分技術的領先廠商的支持和協作：
由于黑臭水體的PPP模式，動輒需要10到20億元的融資能力，大型企業集團無疑成為了牽頭主導方，也就是我們E20研究院所描述的環境產業地圖的A方陣和少數市場化力度較大的B方陣。但是，為了在激烈的競爭中突出自身的優勢，以及解決棘手的技術問題，社會資本方也在積極和各類技術細分企業探討技術和謀求合作。不同于以往傳統采購格局的是，他們不但更積極的尋找先進技術之外，也更謹慎的通過實際實驗來確定效果，在逐步推廣應用到自身的項目中去，這恰恰是PPP的市場化方式給我們這個行業所帶來的變化，也是我們政府發動這個改革的初衷之一。
七、這是個風險與機會并存的領域，需要更多的批評，也需要更耐心的愛護：
筆者本身屬于相對悲觀的類型，對PPP領域項目近期落地太急迫（因為又被賦予了拉動經濟的責任成為了PPP的不可承受之重）、采購過程不夠科學、項目設計工程化明顯、國進民退趨勢和地方融資風險等方面一直保持著“臭嘴”模式。而黑臭水體治理本身難度很大，時間緊任務重，又要應用PPP這一種復雜的模式，確實令人擔憂。但話說回來，既然PPP和公建模式并存發展的大格局已然定型，批評可以促進兩個方向上各自的提高和比照，而更耐心的愛護，則與此其實并不矛盾。
（來源：《中華環境》雜志 作者：薛濤 發布時間：2016年10月第31期）
編輯： 趙凡
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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