時間： 2017-06-06 10:22
來源： 新華視點
作者： 劉紅霞、申鋮、郁瓊源
繼六部門上月聯合發文規范地方政府舉債融資行為，財政部２日再度發文，直指地方假借政府購買服務變相舉債問題。
官方數據顯示，截至２０１６年末，我國中央和地方政府債務余額為２７．３３萬億元，負債率３６．７％，債務風險總體可控。但是，部分地方存在不同程度的違法違規舉債擔保問題，個別地區償債能力有所減弱。財政部此次矛頭直指假借政府購買服務變相舉債問題，將對地方政府、金融機構、社會資本帶來哪些影響？
對政府購買服務列出負面清單
在《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》中，財政部明確指出政府購買服務內容應當重點是有預算安排的基本公共服務項目，并列出負面清單：
——不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。
——嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。
——嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。
——嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云對記者說，通知在標題中出現“堅決制止”的表述。事實上，有些地方政府融資花樣繁多，防不勝防，抑制和預防套用、濫用政府購買服務已經十分緊迫。“此時對政府購買服務列出負面清單，非常及時也非常必要。”
財政部有關負責人也坦言，一些地方以政府購買服務名義變相舉債融資，存在違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，“加劇了財政金融風險”。
據了解，今年１月，財政部向內蒙古自治區政府發函，指出自治區交通運輸廳與區高等級公路建設開發有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協議”，約定于建設期及建設期后第１至１７年或１８年,通過購買服務資金支付項目建設資金，支持該公司作為承貸主體，向農業發展銀行貸款１０５．５億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。
在江蘇省，經核查，常州市金壇區政府（甲方）２０１５年與金壇市城市建設開發總公司（乙方）簽訂購買服務《委托代建合同》，后者代建新城東苑建設項目。隨后，這兩方與金壇建設產業集團有限公司（丙方）簽訂三方《債權確認協議》，明確乙方已將基礎債權全部無償轉讓給丙方。２０１６年３月，丙方以新城東苑建設項目應收賬款作為還款來源，向方正東亞信托有限責任公司融資５億元，并請求出具財政承諾函。當月底，金壇區財政局出具相關承諾函，明確將項目融資款項納入全區債務管理范圍。這是典型的假借政府購買服務變相舉債行為。
開前門堵后門 多管齊下防風險
實際上，從債務限額管理、預算管理、風險評估和預警，到風險事件應急處置、債務違約分類處置、完善監督體系等，近年來，我國政府一直致力于打造地方債風險管理“全鏈條”。“堵后門”剝離融資平臺公司政府融資職能、堅決制止地方政府變相舉債融資的同時，我國也在適時“開前門”，構建規范的地方政府舉債融資機制。
就在６月１日，財政部和國土資源部聯合發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，明確將允許各省級政府發行土地儲備專項債券，以合法規范方式保障土地儲備項目的合理融資需求。這是我國首次以地方政府性基金收入項目分類發行專項債券，被視為中國版“市政專項債”，標志著地方政府專項債券管理邁出重要一步。
分析人士認為，財政部出臺措辭嚴厲、針對政府購買服務亂象的意見，是對前期一系列疏堵政策的延續，突出了問題導向，顯現推動落實既定政策的決心和韌性。
中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚說，通知的一大核心內容體現在預算管理方面，堅持先有預算、后購買服務。“這意味著政府購買服務僅局限于財政支出方面，不能突破既有的政府預算收入規模，不能因此而謀求增加融資收入。”
意見還嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買服務的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關要求。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構等融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。
喬寶云認為，沒有金融機構的配合，地方政府違規融資通常很難實現，因此要制止違法違規融資，必須對借、貸雙方都要出手。
交通銀行金融研究中心首席產業分析師汪偉表示，新規將推動商業銀行等金融機構進一步規范管理目前數額巨大的政府購買服務融資等各類融資模式。“在中央相關文件的連續規范和提示下，預計各金融機構將從更加認真嚴肅的角度，深刻理解、正確認識、合規處理包括ＰＰＰ、產業基金、政府購買服務在內的各類融資模式，有效提升風險防范水平。”
初步實現對地方政府 違法違規融資防范全覆蓋
新出臺的意見還要求各地切實做好政府購買服務信息公開工作，讓政府購買服務項目及其預算安排真實合規、信息公開透明，確保可查詢、可追溯，保障承接主體、金融機構合法權益。
上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說，上個月六部門印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，此次又精確到政府購買服務領域，這表明財政部門已對政府購買服務的范圍與內容等進行了“重點監控”，正極力避免政府購買公共服務淪為新型違規舉債方式。
財政部有關負責人表示，隨著一系列文件的出臺，我國初步實現了對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策防范全覆蓋。
也有專家擔心，地方政府隱性負債方式多樣，目前很難做到隱性債務的顯性化或全面監控。
Ｅ２０研究院執行院長薛濤認為，財政部最新出臺的通知“針對性強，措施得力”，關鍵還是要看落實情況。
中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華說，要預防地方政府違法違規舉債融資，很重要的一點在于遏制地方官員的“政績沖動”。喬寶云也認為，要建立防范政府債風險的長效機制，單靠強化地方債管理是不夠的，還需要進一步深化財政體制和經濟體制改革，特別是轉變政府職能。與此同時，建立更加激勵相容的政府間財政關系，使地方政府從不敢觸紅線到不愿觸紅線。
記者：劉紅霞、申鋮、郁瓊源
編輯： 李曉佳
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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