2015年底財(cái)政部印發(fā)關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知，指引明確物有所值評(píng)價(jià)的素材包括：（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目的（預(yù)）可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。

8月16日，國務(wù)院法制辦組織了一場(chǎng)PPP條例座談會(huì)。財(cái)政部條法司、金融司，發(fā)改委的投資司與法規(guī)司，以及中介機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所都參加了此次座談會(huì)。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，此次座談會(huì)就當(dāng)前PPP條例面臨的諸多問題進(jìn)行了研討，物有所值是否納入PPP條例就是當(dāng)天討論的一個(gè)焦點(diǎn)問題。

就在同一天，中國財(cái)政科學(xué)研究院也舉辦了“PPP立法研究成果發(fā)布暨研討會(huì)”，據(jù)了解，與PPP條例座談會(huì)上討論的問題十分類似，物有所值等問題同樣受到關(guān)注。

2015年底財(cái)政部印發(fā)關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知，指引明確物有所值評(píng)價(jià)的素材包括：（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目的（預(yù)）可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。這份試行指引出臺(tái)的一個(gè)重要背景是，很多地方政府不清楚項(xiàng)目PPP運(yùn)作的開展與項(xiàng)目基建立項(xiàng)程序之間的關(guān)系和順序，對(duì)于什么項(xiàng)目可以采用PPP模式也界定模糊。按照試行指引的明確，上述素材是地方項(xiàng)目采用PPP模式的重要條件。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，國務(wù)院法制辦、財(cái)政部條法司和發(fā)改委法規(guī)司在國務(wù)院法制辦與各領(lǐng)域?qū)＜夜餐匍_了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》的閉門研討會(huì)，會(huì)議持續(xù)了整整一天，這是條例頒布以來探討最深入，交流最坦誠的一次會(huì)議，各方就條例乃至當(dāng)前PPP發(fā)展中的各類問題進(jìn)行了深入的討論，法制辦也向各位專家介紹了條例制定的過程和很多條款制定的初衷?！皸l例的定位，特許經(jīng)營是否應(yīng)該納入的問題，物有所值如何看待的等問題，都是有爭(zhēng)議或者需要完善的地方?！毖嬖V經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

討論

《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》7月21日公布，開始向社會(huì)各界征求意見。該征求意見稿明確，合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響，以保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，他在此次參加法制辦座談會(huì)中提出，關(guān)于政府各部門出臺(tái)PPP政策的情況，特別是各部門政策不一致造成了地方執(zhí)行過程中的混亂，征求意見稿第四條提到了政策措施。建議立法中明確：第一，部門出臺(tái)的政策不得與條例沖突；第二，政策發(fā)布前由國務(wù)院法制辦進(jìn)行一致性審查；第三，由法制辦制定一個(gè)定義系統(tǒng)各部門統(tǒng)一使用。

薛濤認(rèn)為對(duì)于條例應(yīng)該是一個(gè)完全能夠建設(shè)PPP所急缺的頂層結(jié)構(gòu)的重購型條例，還是一個(gè)應(yīng)PPP市場(chǎng)之急需的階段性條例，各方也有不同的看法。在此，不少代表都做了明確表態(tài)——在當(dāng)前不完備并存在沖突的外部環(huán)境和法律系統(tǒng)下，更傾向于后者，取得最大公約數(shù)，留下未來繼續(xù)完善的接口，盡快推出PPP條例，穩(wěn)定市場(chǎng)信心。

對(duì)于最近比較熱的話題是關(guān)于特許經(jīng)營和物有所值，金永祥提出特許經(jīng)營和物有所值已經(jīng)有大量實(shí)踐，以后可能還會(huì)用到，這次征求意見稿中沒有提到。建議立法中給予考慮，第一，可以把特許經(jīng)營定位為壟斷行業(yè)的管理體制，某行業(yè)是否實(shí)行特許經(jīng)營由行業(yè)主管部門決定，為推進(jìn)PPP創(chuàng)造條件；第二，可以在實(shí)施方案中對(duì)定性的物有所值評(píng)價(jià)做出要求，作為PPP可行性論證的組成部分。

物有所值

“物有所值”是指財(cái)政部在2015年年底印發(fā)的關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》通知。

但是在此次PPP條例征求意見稿中并沒有將物有所值列入條例。薛濤認(rèn)為物有所值現(xiàn)在是如何看待的問題，條例中未提物有所值，確實(shí)和物有所值在當(dāng)前的定量性分析尚不完善，無法為篩選項(xiàng)目發(fā)揮足夠的作用有關(guān)。薛濤認(rèn)為，應(yīng)該更加重視后期項(xiàng)目的績效審查和整個(gè)生命周期的物有所值評(píng)價(jià)，并由此通過歷史數(shù)據(jù)積累來推動(dòng)物有所值發(fā)揮效果，當(dāng)前階段還是應(yīng)該發(fā)揮可研等傳統(tǒng)立項(xiàng)程序的作用，不能僅僅靠當(dāng)前的物有所值的水平來判斷項(xiàng)目是否應(yīng)該上馬或者應(yīng)該建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)政部PPP中心主任焦小平在“PPP立法研究成果發(fā)布暨研討會(huì)”中告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，PPP從治理模式改變、管理模式的改變最后要達(dá)到提質(zhì)增效，有政策規(guī)定還有一些工具，財(cái)務(wù)管理，有資產(chǎn)負(fù)債率，有流動(dòng)比、速動(dòng)比。PPP本質(zhì)來說，是政府自己做好、市場(chǎng)做好，肯定選擇最優(yōu)的路徑，PPP物有所值是比較概念，有的專家說“物有所值”應(yīng)該寫成“物超所值”，PPP核心價(jià)值觀、核心理念就是提質(zhì)增效。

金永祥認(rèn)為主管部門之爭(zhēng)是一個(gè)無法回避的問題，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)之分并沒有解決，地方政府左右為難。文件提到了國務(wù)院協(xié)調(diào)機(jī)制，但不夠明確。建議：第一，立法中明確主管部門或牽頭部分，若無法統(tǒng)一則可設(shè)計(jì)一種在各司其職基礎(chǔ)上的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，比如能否將財(cái)政部PPP中心與發(fā)改有關(guān)部門重組，多發(fā)揮些作用。第二，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的責(zé)任接受各個(gè)部門監(jiān)督，讓社會(huì)監(jiān)督。

在中國財(cái)政科學(xué)研究院舉辦的“PPP立法研究成果發(fā)布暨研討會(huì)”中，主管部門的問題同樣受到關(guān)注，陜西省銅川市政府PPP項(xiàng)目管理辦公室副主任劉魯寧認(rèn)為，第一個(gè)建議是不要完全割裂基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，原因是在實(shí)際操作中，感覺到一些項(xiàng)目不能完全區(qū)別是純基礎(chǔ)設(shè)施還是純公共領(lǐng)域，如果這樣的話，就對(duì)現(xiàn)實(shí)中的操作造成困擾。

劉魯寧認(rèn)為，從銅川實(shí)踐來看，財(cái)政牽頭更有利于PPP規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展，而不是把PPP僅僅當(dāng)成投融資平臺(tái)。理由是物有所值和財(cái)政可承受能力是兩項(xiàng)工作，只有通過這個(gè)才知道是否適合做PPP，才能夠明確政府是否在財(cái)政承受能力之內(nèi)，是否超過10%。在策劃階段，財(cái)政部門提出是否適合PPP做，將來財(cái)政能不能承擔(dān)，市場(chǎng)愿不愿意承擔(dān)，這時(shí)候提出，物有所值就不會(huì)流于形式，就會(huì)扎扎實(shí)實(shí)的來搞。其次財(cái)政部門更有利于把控PPP的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樨?cái)政本身就擬定和編制國內(nèi)債務(wù)管理，可以避免一些項(xiàng)目打著PPP名義搞購買服務(wù)，跨過了物有所值。

劉魯寧還建議條例多采用負(fù)面清單形式，這是大趨勢(shì)，最近財(cái)政部對(duì)債務(wù)管控還有購買服務(wù)的管控都采用了負(fù)面清單，建議PPP條例都采用負(fù)面清單。

編輯： 李丹