時間： 2017-10-18 13:54
來源： 北京商報
作者： 蔣夢惟 張暢
由于大而泛的推廣模式效果不佳，更加精準、更高效率的PPP實踐模式成為各界期待。日前，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌公開表示，當前要抓好實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證等關鍵節點工作，把好關口，切實解決PPP泛化異化問題。
據不完全統計，這已經是今年5月以來，相關部委第五次就PPP監管表態或發文。實際上，隨著相關監管政策不斷加碼及調整，以往“大水漫灌”式、在大量領域助推PPP的政策漸與現狀脫節，針對特定數個領域更垂直、更精準的PPP推廣模式正在成型。
從“大水漫灌”到精準推進
時鐘撥回到2014年9月，財政部首次專門就PPP模式發布框架性指導意見，一場PPP風暴開始席卷全國多個領域。彼時，大到基礎設施配套建設、小到農業產業園開發，幾乎公共建設各個領域都有PPP合作的身影。
而在2015年5月，國務院辦公廳轉發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，明確在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。
而在2015年5月，國務院辦公廳轉發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，明確在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。涉及十數個行業的PPP推廣，本意在于減輕地方政府的財政負擔并充分調動大量民資的積極性。
有了國家政策背書，一時間各領域PPP項目開始井噴。財政部政府和社會資本合作中心公布的數據顯示，短短三年時間內，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目數量近1.4萬個，入庫項目金額突破16.5萬億元，PPP市場的火熱也推動了上市公司PPP訂單和業績的倍數級增長。
不過去年底以來，情況出現了微妙的變化，有別于此前的“大水漫灌”式普及，更精準、垂直的PPP推廣模式開始成型。財政部發文首次提出了統籌推進公共服務領域深化PPP改革的思路，明確在垃圾處理、污水處理等中央財政給予支持的公共服務領域，可探索開展“強制”試點。隨后，民政部等三部門聯合出臺意見，引導和鼓勵社會資本通過PPP模式，參與養老機構、社區養老體系建設、醫養健融合發展，構建多層次、多渠道、多樣化的養老服務市場。
與此同時，針對PPP領域的監管政策也開始收緊。今年5月以來，據不完全統計，相關部門及負責人已連續五次就加強監管做出表態。例如，國務院法制辦、財政部發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》等文件；并正式就《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》公開征求意見，目的在于列出鼓勵、限制、禁止三大類，便利民資投資。
政策寬泛民資卻步
“過去‘普降暴雨’的推廣模式過于寬泛，反倒使得民資‘眼花繚亂’，不敢輕易投資，確實到了需要調整的時機”，首經貿大學產業經濟研究所所長陳及分析稱，實際上PPP模式絕對不是無所不包，相關部門應該集中財力和精力，引導民資進入哪些真正具有潛力并且能夠實現突破的領域。
在陳及看來，污水處理、養老之所以能占得PPP重點推廣的先機，與自身項目性質關系密切，污水處理是城市經濟社會發展的重要需求之一，在改善環境的同時也具有一定的預期收益；而隨著中國老齡化程度不斷深化，養老需求激增，但大部分地區尤其是一線城市養老設施服務嚴重不足，是典型的賣方市場，同樣具有較高的預期收益?！案匾氖牵鲜鲰椖慷紝儆陂L期持久建設項目，發展前景穩定，政府資金的先期進駐更是給民資吃下了‘定心丸’”。
大岳咨詢有限公司總經理金永祥則指出，根據規定，PPP模式主要適用于公共產品和公共服務領域、諸如自來水、教育等，但是房地產項目并不是公共項目，此前，有地方出現的、商業地產項目借PPP的旗號大行其道就是明顯的違規。
而PPP整體監管收緊的背后，則是頻現的諸多亂象。有業內專家直言，在PPP模式高速擴張的背后，不少項目暴露出明股實債、重建設輕運營、偽PPP等隱憂。例如，一些政府付費類項目通過“工程可用性付費+少量運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任，實際上都是由政府兜底項目風險。尤為突出的還有PPP適用范圍“泛化”問題，史耀斌曾公開表示，有一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助“綠色通道”實現快速審批和融資，不僅繞過相關產業政策監管，也會影響宏觀調控效果。
“如果在當前的大背景下，地方政府推廣PPP尚不知道節制、謹慎，那么不僅最終效率低下，也會因為持續過熱的投資、連續上馬的項目加劇地方財政風險”，陳及告訴北京商報記者，我國強化對PPP監管正是為了防止這類情況發生。
高效新模式漸成型
分析認為，精準化和強監管都只是總結過去經驗做出的第一步調整。實際上，在歷經三年的PPP模式推廣，我國相關部門正積極探索契合當前經濟管理體制，且能有效推進PPP的管理路徑。
陳及直言，要實現精準化、垂直化的PPP管理，應該讓政府主管部門在主管領域的PPP項目上擁有絕對話語權，而不是僅靠成立一個新投資公司包攬一切，過去由于領域交叉，個別監管部門專業能力不足卻亂伸手，未來新的管理模式或許有望實現權利界限分明，做得好獎勵、做不好懲罰。在陳及看來，今后環境治理和基礎設施建設領域都十分適合PPP模式的深入推廣，如何提升現有公共產品市場化空間則有待進一步探討，“香港地鐵在建設過程中實現了地上地下商業全面開發，確保公共領域有更多自由空間和更高的盈利水平，這一點值得內地借鑒嘗試”。
“凡不屬于公共項目的私人產品都不適合也不應該運用PPP模式加以開發，未來我國針對房地產等項目的‘偽PPP’、PPP模式‘泛化’問題需要給予更嚴格的監管”，金永祥向北京商報記者分析稱，在更規范化的監管模式形成后，金融機構的合規審查勢必更加嚴格，被排除在公共產品、公共服務領域以外的項目更加難以得到政策支持、尤其是銀行資金支持，這就從源頭上卡死了違規。
E20研究院執行院長、國家發改委財政部PPP“雙庫”專家薛濤透露，目前國內一些城市已開始編制投融資規劃，明確未來中長期（5-10年）重大投資項目清單、投資規模、資金需求和政府債務規模等，設計城市資金信用、債務平衡和投融資為一體的實施方案，并特別對各領域PPP項目按照輕重緩急進行合理設計、有序安排。“這種方法不僅解決了地方規劃落地、項目對接以及政府和市場銜接問題，也能解決政府和社會資本之間的信用問題，促進雙方伙伴關系得以建立并可持續”，薛濤表示，而從與現有政策的結合來看，未來類似方法也可與國家提出的建立中長期財政規劃和預算框架進行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性的統籌、中長期的安排。
編輯： 徐冰冰
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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