時間： 2017-11-17 09:03
來源： 第一財經
作者： 陳益刊
在財政部高層頻頻放話規范政府和社會資本合作（PPP）模式之后，市場期待已久的“靴子”及時落地，PPP風向大變。
11月16日，財政部網站公布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（下稱《通知》），通過負面清單嚴控新項目入庫，并對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進行集中清理，清退不合規項目，在2018年3月底前完成。
“經過幾年高速發展，PPP不規范現象越來越多，并可能會半途而廢，財政部發文規范非常及時。隨著清理行動的開展，雖然2018年PPP項目數量會有所下降，但質量會越來越高，PPP實現可持續發展。”PPP專家、大岳咨詢總經理金永祥告訴第一財經記者。
集中清理入庫項目
中央自2014年起大力推廣PPP模式，希望通過社會資本介入來提升公共服務的供給質量和效率。隨后PPP變熱并呈現爆炸式增長，使一批批轉型發展和民生保障項目在落地的同時，也帶來不小隱患。
財政部主管PPP工作的副部長史耀斌近日在第三屆PPP融資論壇上表示，在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單作為了政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。
在這番講話半個月之后，防范PPP風險的解決之策《通知》公布，著手點正是財政部管控的PPP項目庫。PPP項目入庫是財政資金予以支持的前提，因此成為不少企業、金融機構愿意投身參與的關鍵。
根據財政部PPP中心數據，截至2017年9月末，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫合計14220個，累計投資額17.8萬億元。“當初由于一些地方政府打擦邊球，或者政策模糊，使不少不合規的PPP項目也能夠入庫。”金永祥說。
這次，《通知》要求各地財政部門對這17.8萬億元的PPP項目進行集中清理，堅決清退踩了以下紅線的PPP項目，這些紅線分別是：不適宜采用PPP模式實施的；前期準備工作不到位的；未按規定開展“兩個論證”（包括已進入物有所值評價或財政可承受能力）的；不宜繼續采用PPP模式實施的；不符合規范運作要求的；構成違法違規舉債擔保；未按規定進行信息公開。
在這些紅線中，一些新條款引起業內關注。比如，違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的PPP項目將被清退。
財政部金融司司長王毅在上述PPP融資論壇上談及不規范PPP時表示，要堅持并強化對PPP項目資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。
“在PPP不規范時，嚴格要求資本金有助于降低地方政府風險。等到PPP運作規范了，可以適當降低對資本金的要求，應該建立專門適于PPP項目的資本金政策。”金永祥說。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監朱磊表示，多數PPP投資的基金公司并不具備項目的建設運營能力，為了規避相關風險，多采用“明股實債”的方式進行投資。“50號文”和“87號文”發布后，以政府或政府平臺公司為回購主體的做法得到了遏制，這些基金逐步將回購主體轉向了央企、上市公司等財力雄厚的社會資本，用股東借款、明股實債的方式為社會資本方籌集項目資本金。如今根據《通知》規定，“以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份”的項目未來將難以入庫，傳統債務型基金參與PPP模式的道路幾乎全被堵上，未來缺乏項目監管能力的“PPP基金”必將面臨生死劫。
新項目入庫必須捆綁30%績效
重建設輕運營一直是PPP不規范的現象。在嚴格新項目入庫標準方面，《通知》設立了三大紅線，其中一條紅線就是“未建立按效付費機制”的項目不得入庫。
這些不得入庫的項目，包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。這是我國首次以政策文件的形式，明確規定了可用性付費與績效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例。
財政部PPP專家紀鑫華告訴第一財經，關于績效考核的要求，目的是為了約束社會資本的長期運營責任，而不是僅僅做施工。這將會加大部分項目的落地難度，一些地方政府和社會資本也會存在規避該限制的客觀需求。期待下一步細化該項規定，充分約束社會資本的長期履約責任。
E20研究院執行院長薛濤告訴第一財經，可用性付費與績效掛鉤非常及時，可以避免PPP領域重工程輕運營的現象進一步惡化，而捆綁的要害在于所對應的績效。比如對維護難度極低的普通綠化項目，即便捆綁績效也很容易達到。再比如，黑臭水體PPP項目捆綁以河道斷面長期改善作為績效基點就很難做到，但是這能避免社會資本干了工程就跑，使得真正運營商發揮實力。
龍元建設集團副總裁賴朝輝告訴第一財經記者，30%這一比例限制還有待驗證，這需要與地方政府洽談協商。在未來，PPP市場將更合規，更重視運營。
金永祥表示，過去幾年政府付費類項目中建設投資與績效掛鉤關系不是十分密切，以后這種做法不受政策支持了，地方政府將在項目運作方面做出相應調整。
編輯： 徐冰冰
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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