時間： 2017-11-20 16:04
來源： 經濟觀察報
作者： 杜濤
中國財政部正在讓此前經歷了四年猛跑的PPP(即政府與社會資本合作)項目熱潮慢下來，并進行規范。
2017年11月16日，財政部發出《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(簡稱《通知》)，其中明確：進一步規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。
據經濟觀察報了解，這還是只是第一步，之后財政部將會繼續出臺規范PPP的相關政策。具體措施包括：強化10%的支出紅線;強化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監測體系。
一位PPP監管部門人士對經濟觀察報坦言，將不規范的PPP項目清理出項目庫，是為了防范金融風險，監管層從未承諾進入PPP項目庫的項目會進行政府擔保或者兜底。
“PPP項目入庫，是責、權、利的充分劃分，若是項目出現問題，需劃分、劃清責任，它并非財政的隱性擔保，當然進入項目庫對項目會有一定的增信作用。”這位來自監管部門的人士告訴記者。
禁止和清退
自2017年年初以來，財政部就一直不斷地對PPP進行規范。
2017年11月1日，財政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。
一周后，江蘇省財政廳發布我國首個地方版強化政府和社會資本合作(PPP)監管的規范文件，從地方層面再度強調嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。
此時中國的PPP產業已經發展成了總投資額超過十萬億元的投資規模。按照財政部PPP中心數據，截至2017年9月末，全國入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。
面對如此龐大的項目庫，財政部也在進行篩選評估。財政部金融司司長王毅公開表示，財政部組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。
財政部在11月16日出臺的《通知》中，明確了將被清除出PPP項目庫的相關標準。其中不適宜采用PPP模式實施的、前期準備工作不到位的、未建立按效付費機制的項目一律不得進入項目庫，已經入庫的也將會被清理。同時，現有項目庫內未按規定開展“兩個論證”的、不宜繼續采用PPP模式實施的、不符合規范運作要求的、構成違法違規舉債擔保的、未按規定進行信息公開的項目將被清退。
PPP項目庫中不規范的項目只是這幾年來PPP發展的一個縮影。E20研究院執行院長薛濤認為，地方政府依然沒有改變融資沖動，地方政府經濟建設任務，過度使用PPP，超過財政承受能力限制范圍使用PPP。而一些地方政府將一些不適合的項目做成PPP項目，造成了政府付費類PPP項目中，社會資本只針對前端的工程利潤，規避了后期運營。
這些無不意味著中國這輪PPP的發展已經到了一個拐點。從中國PPP的監管部門的態度看，PPP還會繼續推進，但是PPP的推進速度將會降下來。
薛濤認為，這三年政府對PPP初步建立了一個系統，包括操作流程，管理規范，還有信息系統，更重要的達成了推動PPP的共識，認識到了規范的PPP能夠控制地方債務。
但是規范并不意味著停擺，來自PPP監管部門的人士告訴經濟觀察報，規范PPP，是為了提質增效，當然PPP不會像前三年那樣高速發展。現在，PPP的發展速度會慢下來，但是效率和質量會提升上去。
資本金穿透
“資本金穿透”的要求，是財政部金融司司長王毅在2017年11月初的一個公開論壇中提出的。王毅表示，一些地方、一些項目出現了自有資金實力不足的現象，舉債借貸參與PPP，小股大債疊加風險。對此，王毅特別強調，要堅持資本金的管理。“要求對資本金做真正的穿透，而不要讓政府所謂的各種公共性的基金、投資性的基金小馬拉大車，更不要讓社會的資本參與方用借來的錢作為資本金，再用銀行的錢做運營。”
王毅稱，政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結構必須合理。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。這種情況下，社會資本難以分擔長期的風險，PPP這個好的機制難以發揮應有作用。
對于資本金穿透，在薛濤看來，就是要追查PPP中項目的資本金來源，不能是借債，不能是固定的回報。
薛濤給記者分析，為什么進行資本金穿透，首先避免高杠桿帶來的金融風險，其次便是防止社會資本方的資本金全是借款，沒有達到共擔風險的目的，甚至會從客觀上帶來套工程利潤提前走人的現象。
來自PPP監管部門的人士則對經濟觀察報表示，資本金穿透主要是針對資本金不能用債務資金。PPP主要依靠未來的收益，而不是將資本金虛化。這樣可以打破重工程輕運營的結局，也可以有效的防止運營期間出現問題。“資本金穿透管理可以有效的去杠桿，降低企業負債，可以迫使金融機構投資PPP，一是獲得投資利息回報，其次是獲得股權回報，也就是運營利潤回報，還可以獲得資產溢價的增值回報。若是PPP項目出現問題，可以用資本金來有效延緩時間，給政府和社會資本尋找到解決公共服務的途徑和方法。這樣PPP的速度肯定會降下來，但是質量肯定上去。”上述來自PPP監管部門的人士表示。
王毅還公開指出，地方政府方面，過于重視融資對經濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造;過于重視短期投資效果，而輕視長期風險防范。社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運營，“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經驗不足，對PPP相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中，“在干中學、邊干邊學”。中介市場缺乏行業自律和政府有效監管，服務水平還有待提高。
王毅表示，財政部下一步將從四個方面來推動PPP工作：第一、從單純關注項目落地數量，向關注項目規范性轉變。第二、從重視增量項目，向更加重視存量項目轉變。第三、從關注短期效益，向關注中長期效益轉變。第四、在力所能及的情況下，更好地推動我國企業以PPP模式“走出去”，支持“一帶一路”發展。
據悉，未來財政部將會繼續出臺規范PPP的相關政策。比如：強化10%的支出紅線，強化兩評(財政可承受能力和物有所值評價)并且將建立完善的PPP支出監測體系。
2017年11月10日，國家發展改革委出臺了《關于全面深化價格機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，對未來三年價格機制改革進行了系統謀劃和全面部署。其中提出，完善政府和社會資本合作(PPP)項目價格調整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。
大岳咨詢總經理金永祥認為，新階段的政策越來越清晰，未來PPP從數量上講，總量高峰期已經過了，每年地方政府推出的PPP項目，2017年應該是一個高峰，以后數量大幅增加的可能性很小了。從2014年到現在起飛階段，有些不規范的地方，接下來會越來越規范，從行業上講不是公共服務的項目，風險分配不合理、運作不規范的、不接受上級政府監管的項目被清除出項目庫。政府付費的這扇門越關越緊，價格進行調整，使用者付費的項目會增加。
編輯： 程彩云
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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