流域治理一直是我國環境治理中的難題。隨著環境治理工作的推進，公眾對于環境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎的環境治理項目產生出整體流域治理效果，應該成為流域管理工作的新常態。因為跨區域、跨部門、多層級、跨時間，流域治理比單個城市的環境治理更加復雜，更具挑戰性，在治理過程中始終存在責任主體不清、治理效果難以保障等現象。

　　一、流域管理也在步入新常態

　　投融資體制改革深刻影響流域治理，公眾參與活動直接影響環保產業的發展，資本市場對環保產業有很高預期，有利于增強環保企業融資溢價能力，擴大環保領域的資金來源。

　　一直以來，環境治理主要是地方政府的事權。正如新《環境保護法》規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”中央主要制定生態功能區劃、進行總量管理等，運用“三同時”制度、環境影響評價制度、排污權交易等各種行政、經濟手段推動管理。環境管理的思路也主要是不斷對地方政府加壓。

　　然而，事權和財權的不對等在環境管理領域非常明顯。在財權上，屬于中央職權范圍內的事務資金相對充足，而地方政府職權范圍內的事務資金相對缺乏。除了轉移支付外，環境治理90%的事權屬于地方政府。地方投融資平臺過去很大一部分資金，被地方政府用于水務、垃圾處理、生態修復等。

　　隨著一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中，諸多條款都與環保產業直接相關，涉及基礎設施、環保與生態建設領域的投融資體制改革。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等文件發布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環境保護、流域治理投融資來源的結構，對環境治理結構與流域管理產生深刻影響。

　　同時，越來越多的公眾參與活動直接影響環保產業的發展。新《環境保護法》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出具體規定，確定公眾依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。

　　公眾對于環境治理的效果也提出了更高的要求，不只關注COD、BOD等減排指標，而是直接關注環境治理的效果，關注能否下河游泳，能否看到藍天白云。信息公開、公眾參與、公眾對于環境治理效果的渴望成為環境治理領域的大環境。

　　此外，資本市場也在推動環境治理產業的發展。隨著新三板的擴容、上市核準制向注冊制的轉變，環保產業大資本時代的到來，一批科技企業有望迅速上市并發展壯大，成為治理環境的重要力量。而目前資本市場對環保產業有很高的預期，也將有利于增強環保企業的融資溢價能力，擴大環保領域的資金來源，加強環保產業的力量。

　　二、流域管理難在哪兒？

　　流域的環境治理還缺乏一個職能齊全、權限充分的流域機構來負責協調各行政區劃間的分工與配合，許多歷史遺留問題無法確定治理責任主體。

流域管理具有不同于市政管理的三大特點。

一是流域治理問題涉及多個職能部門，與市政、環保、生態、水利等不同專業和部門息息相關。如果真正要達到治理的良好效果，需要各專業和業務之間相互配合。

　　二是，流域管理涉及行政區劃問題。我國的行政管理以縣級以上人民政府依行政區劃進行。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。雖然我國已經存在流域管理的機構，但目前這些流域機構主要是水利部的直屬機構，屬于事業單位。　　流域的環境治理還缺乏一個職能齊全、權限充分的流域機構來負責協調各行政區劃相互之間的分工與配合。依靠現有的機構進行治理，經常是事倍功半。

　　其三，流域治理還涉及時間跨度問題。事實上，并不是把流域內現在的點源污染都治理好，就能實現流域環境良好。我國還有很多淤泥、土壤污染等歷史遺留問題。這些問題由于時間關系而常常無法確定治理的責任主體。

　　上述特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環境治理、農村環境治理問題更有難度、更復雜。流域管理的難點主要體現在流域治理需要跨部門協同，關鍵在于地方政府如何有效協調各部門的工作。

　　流域治理的特點決定了不同的需求。

首先，流域治理需要跨區域協調。由于我國的行政體制主要是下級機構對上級機構負責，行政管理系統在中央是條狀管理，到各行政區域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協調起來是流域管理的難點之一。

　　其次，流域治理需要把感性與理性相結合。在移動互聯網時代，公眾的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，流域治理也更需要考慮公眾對于環境治理效果的感知。如何將理性與感性有機結合，促進環境治理面向效果是流域治理的難點之一。

　　第三，充分考慮有關社會風險。隨著信息的公開，地方政府面臨的環境投訴可能比以往更多，承擔治污項目的環境治理企業也將面臨更大的治污責任風險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風險。財政支持的環保科技立項項目也都將面臨更多的社會監督。

　　三、政企合作構建流域管理體制

　　在中國目前的行政體制之下，可以創新性構建流域管理“統—分—統”的管理體制，在統一服務效果的層面，加強為流域提供專業化服務的供給，通過流域化服務公司，實現行政采購在服務效果和服務水準上的統一。

　　政府行政管理包括宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務等多個方面。而在環保行業，市場監管比較少，社會管理、公共服務、宏觀調控是政府行政管理的主要職能。

　　社會管理職能主要指國家通過流域生態功能區劃、總量控制、“三同時”制度、環評制度等依法進行管理。公共服務職能主要是指政府需要提供污水處理、垃圾處理等公共服務。調控職能在流域治理上的少量體現就是資源調控和產業調控，不是本文討論的重點。

　　2013年9月，國務院發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。在市場化條件下，政府將在能社會化采購的范圍內開展環境服務的采購，甚至包括科技服務、環評、環境規劃等。隨著政府采購公共服務法規政策的完善，政府采購環保公共服務的機制也將建立起來。

　　在流域范圍內，可以將流域作為一個整體來實施管理，但這并不意味著流域所有的問題、事務都由流域主管部門進行管理。筆者認為在資源調控、社會管理方面，應該在流域層面進行統一調控與管理，由上級授權，建立流域管理委員會，作為各行政主體的民主協調委員會，承擔流域資源協調與環境保護職能，統籌流域管理事務。但是對于公共服務，在我國的行政體制下，應該依行政區劃進行分割管理，由各地方政府進行提供。

　　在統一服務效果的層面，通過PPP等模式，加強為流域提供專業化服務的供給，通過流域化治理和服務公司，實現分割的行政采購在服務效果和服務水準上的統一，最終建立起“統—分—統”的三級管理體系。

　　以法國Adour－Garonne流域管理機構為例，Adour－Garonne流域管理機構是上世紀60年代法國在傳統的部門水管理模式對涉水的經濟、社會、生態環境等復雜問題無法有效解決的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理機構作為中央政府的派出機構，負責從流域空間上進行涉水問題和事務的管理，主要目的在于流域資源管理。

　　隨著涉水事務的增加，流域機構的職能也逐步擴展到水生態環境、提供優質供水等領域。但具體的水污染與水環境質量治理問題，則由Adour－Garonne流域內各地政府負責。地方政府采購的公共服務由專業公司負責實施，通過專業化的水服務公司實現產業鏈和治理效果的統一。

　　四、流域治理可“買”多種環保公共服務

　　新預算法允許地方政府通過跨年度財政列支，這為購買污水處理、垃圾處理等市政服務提供了必要的資金保障。未來應由專業化公司提供面向效果的合同環境一級開發服務

　　促進環保公共服務提供的形式有多種，如特許經營、政府購買公共服務、合同環境服務等。

　　特許經營是指政府授權企業在市政領域推行經營性的項目，如向公眾提供自來水、燃氣等服務。特許經營由政府定價或者進行價格監管，由服務企業向公眾提供服務，并直接向公眾收費，從廣義上講，特許經營也是政府購買公共服務的一種重要形式。

　　準確的政府購買公共服務是指政府通過財政以及收取相應公共服務的行政事業性收費，通過公開招標等方式購買運營或者工程為主的公共服務。隨著我國財政體制的改革，地方政府通過跨年度財政列支，為地方政府購買需要長期運營的污水處理、垃圾處理等市政服務提供了可靠的資金保障。

　　合同環境服務是指以環境效果為導向的市場化服務。同時，市場服務主體的收費以服務效果為導向。

　　環境治理可以分為二級開發。進行環境規劃資金的籌備、各專業環節的整合、各項目的系統把控者，稱之為環境一級開發商。在一級開發之后是二級開發商，比如清淤、污水處理、垃圾處理等屬于二級開發。

　　以前我國多是政府當一級開發商，企業成為二級開發商。未來面對環境效果的把控，應該由專業化公司，為中央、地方政府或者流域機構提供面向效果的一級開發服務。環境產業鏈也將上移。未來5年~10年將出現真正面向流域效果合同環境服務，為流域管理提供示范。

　　五、流域治理資金補充需完善水資源定價

　　水資源在一個流域進行統一配置、統一定價，通過資源價格約束流域內各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護。

　　當前我國的水價包括資源價格、工程價格與環境價格。其中，工程價格是基于工程成本而產生的；環境價格需要涵蓋基于歷史的環境修復價格，如污水處理費等，不僅要涵蓋現實的污水處理價格，還要涵蓋環境修復價格。而資源價格是基于流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產生的。

　　由于我國水質型、水量型缺水嚴重，進行水資源定價必不可少。水資源在一個流域進行統一配置、統一定價，通過資源價格約束流域內各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護。

　　同時，水資源費也是流域管理資金來源之一，通過改革與完善水資源費制度，將有效補充流域治理資金。

　　六、以效果為導向應是治理之道

　　應系統地圍繞治理效果設計進行流域管理與治理，直排污水需要受到應有的重視，促進流域的環境保護，需要流域治理面向科技效果、感知效果。

　　當前我國流域治理還不能有效實現由點到面的整體效果。主要原因是對流域問題缺乏系統的梳理與分析，沒有系統地圍繞治理效果設計進行流域管理與治理。

　　以我國污水處理為例，雖然污水處理標準越來越高。污水不處理可以，要處理就一定達標，目前城市還有20%的污水直排，農村比例更大。直排污水混入水體，造成水體黑臭，成為影響流域環境治理效果的一個重要因素。相比于升級改造，直排污水沒能受到應有的重視。

　　同時，促進流域的環境保護，需要流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對流域的治理問題做出系統的診斷分析。

(來源：E20環境平臺  作者：傅濤   時間：2015-2-25）

編輯： 任萌萌