唐鳳池：如何降低新建PPP項目竣工結算風險

時間： 2017-05-30 22:12

來源：中國水網

作者：唐鳳池

一、項目承發包模式及其合同價款方式的種類

新建PPP項目的承發包模式有EPC模式和施工總承包模式。承包合同價款方式有總價合同和單價合同。承包合同價格的確定有兩種：一種在PPP招商時，社會資本投標人同時投報工程承包合同價格;一種是在PPP招商時，社會資本投標人并不投報工程承包合同價格，而是按給定的工程建設投資額進行投標。

二、竣工結算時可能會出現的問題

目前，各地很多PPP項目在推進過程中，為了加快項目的落地、及早開工建設，初步設計或施工圖尚未完成即進行社會資本招標。項目的承包合同價款方式往往采用單價合同(即所謂“開口合同”)，約定按照當地定額、當期造價信息、工程量清單來結算。這種“開口合同”對政府來說，可能會引起項目建設成本超出可研投資估算和初步設計概算，從而導致政府付費的上升。這種合同價款方式從合同價格上似乎對施工單位有利，但實際上對施工單位也存在很大的風險。從事過工程項目管理的朋友都知道，一個傳統承發包模式的工程項目在工程竣工交付后，如果在一年之內完成竣工決算，都是屬于比較快的，而很多項目的竣工結算甚至需兩三年才能夠完成。這種時間長度在傳統項目問題不大，因為竣工驗收時大多數的工程款已經向施工單位支付;而PPP項目在建設期大多數是不向項目公司付費的，如果竣工結算拖的時間比較長，就會影響政府付費。因此，項目公司資金壓力勢必非常大。項目公司拿不到錢，就會拖欠承包方的工程款;承包方會拖欠材料設備款、甚至農民工工資。其中有些項目，如果政府請造價咨詢單位來進行結算審計并按照審減額來提成的話，那雙方對結算價格爭議勢必很大，甚至有可能會打官司。如果政府主管領導換屆，或者政府支付能力不足而不明說，有意拖延結算，那以后扯皮的事情將會更多。未來兩三年將有大量PPP項目竣工驗收完成，大家可以想象，如果在各地普遍發生前面的情況，那必然將產生重大社會問題。

三、項目承發包模式及其合同價款方式的擇優選擇順序

項目管理中的一項重要工作就是分析未來的不確定性并將它變為確定。既然存在這種風險，就應該盡可能的降低風險。項目前期準備越合理、越充分，后期風險會越小、項目實施會越順利。所以下面就PPP項目可能采取的幾種承發包模式及其合同價款方式談一下個人觀點。筆者認為，在選擇承發包模式及其合同價款方式時，應有優先級排序，根據項目本身的條件擇優選擇。就PPP項目而言，總價合同方式優先于單價合同方式;工程報價經過市場競爭的優先于未經過市場競爭的;事先約定好詳盡的調價規則優先于未經過事先約定調價規則的。

1、付費模式與承包合同價格不掛鉤

有些項目，按輸出的產品或服務來收費，不考慮承包合同價格。如污水處理項目，政府方只根據出水水質和出水的單價來計算，并不根據項目公司的承發包合同價款計算，這種模式評標、結算相對簡單，符合條件的項目應優先考慮采用這種模式。

2、PPP+EPC整體招標

這種模式的操作方法詳見拙文《PPP+EPC整體采購模式之探討》，其優點主要有：第一，通過社會資本優化設計，使得設計更為合理;第二，通過市場競爭來降低造價;第三，因為它用的是總價合同，所以大幅減少了竣工結算審計工作量，減少了未來的不確定性。但是這種模式操作起來有一定難度，一般而言，政府方、招標代理、設計單位、多數咨詢單位，都不能單獨做好這個工作，而是需要一家具有專業能力的咨詢單位來組織協調，通過整合各方力量來完成。另外，還要事先與政府的主管部門、招標采購平臺溝通，征得他們同意再采用這種模式。

3、先招PPP，后簽EPC總價合同

該方式是招完PPP社會資本以后，成立項目公司，再由項目公司與承包商簽署EPC合同，采用總價合同方式。這個EPC合同價格是沒有經過充分的市場競爭，但是采用總價合同的要比那個“開口合同”要好。承包商做的深化設計要經過原設計單位的審核來確定。

4、PPP+施工總承包整體招標

該模式是PPP和施工總承包整體招標，就是把施工圖做完以后，采用工程量清單計價方式，按照傳統的施工招標要求，和PPP招標捆綁在一起來進行招社會資本招標。一些同類項目工程量清單相似度較高、子目較少，如道路、管廊等，即使沒有完成施工圖設計、不能編制工程量清單，也建議參考本地區其他同類項目，編制模擬工程量清單，讓社會資本投標人按此報價。這樣的好處就是施工總承包合同價格能夠進行市場的充分競爭。很多項目為了搶進度在可研報告完成后就進行PPP的招標。實際上，對于大多數項目而言，施工圖編制也是在兩三個月就能完成的。施工圖完成以后就可以與社會資本一起來招商，即再經過兩三個月的時間就能完成招標。這樣，工期延后的時間并不長，還減少了諸多后患。如果用可研數據匆忙完成PPP招標，要求作為社會資本的施工單位立即進場，實際施工圖沒有完成，也無法開工建設。這樣的模式合同單價進行了市場競爭，要對后期合同價款的調整有了一些約定。

5、先招PPP，再簽施工總承包合同

該模式是招完PPP社會資本以后，成立項目公司，再由項目公司與具有資質的社會資本簽署施工總承包合同，采用單價合同方式。這種的合同是沒有進行市場的充分競爭，然后按照這個工程量清單計價方式，根據當地的定額、當期的造價信息來進行結算。如果不得已采用這種模式，那么建議，在施工圖完成后，由項目公司和承包方雙方分別做一版施工圖預算，并在雙方協商達成共識后上報財政審核。財審確認的這個價格就作為一個基準價格，后期竣工結算時只是調整變量部分，即增加或減少的部分，基準價不再調整。另外在項目建設期，定期(如半年)完成積累的變更洽商、工程簽證等調整合同價款工作，然后階段性的報財政審核。這樣就可以不把工作都積壓到竣工驗收以后，可以大幅度加快竣工結算時間。

6、先招PPP，后簽EPC單價合同

該模式是PPP社會資本招商完成后，成立項目公司，由項目公司與承包商簽訂EPC的開口合同。因為又是開口合同工程量、合同單價、都會調整，設計由承包商來進行深化設計，存在有意放大工程量的風險，因此不建議推薦采用這種模式。如果不得已采用了這種模式，那么我們也是建議由原設計單位來對承包商的設計進行審核確認。項目公司和承包商等施工圖出來以后要做一版施工圖預算，雙方確認報財政審核通過后作為基準合同價款。承包合同價款的調整定期進行階段性的財政審核。

四、結語

通過項目承發包模式及其合同價款方式的選擇降低新建PPP項目竣工結算風險非常重要，這不僅關系到該項目合同能否履約、項目能否順利進入運營期，還可能引發更多社會問題。如果竣工結算未能按時完成，還可以約定先按項目可研估算或初步設計概算計算政府付費額度，按期支付，后期多退少補。在此筆者希望項目實施機構、財政部門、咨詢單位、招標單位、項目公司等各方足夠重視，共同努力，盡最大可能去降低竣工結算風險。

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