時間： 2017-09-07 10:54
來源： 中國證券報
作者： 歐陽春香 任明杰
中國證券報記者就多地PPP發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些亂象，采訪了E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委財政部PPP“雙庫”專家薛濤。薛濤表示，PPP下一階段發(fā)展重心將由量轉(zhuǎn)質(zhì)，進入規(guī)范階段。值得注意的是，目前存在一種潛在的風(fēng)險是地方政府借道政府性基金，突破“10%紅線”的問題，不利于中央對地方財政支出規(guī)模的管控，甚至導(dǎo)致PPP泡沫化風(fēng)險。
重建設(shè)輕運營問題突出
中國證券報：您覺得當(dāng)前PPP領(lǐng)域存在哪些突出問題？
薛濤：一個較為突出的問題是重建設(shè)輕運營。以前PPP大多是運營類項目，現(xiàn)在PPP大部分是工程類項目，對運營關(guān)注度不夠。以前的特許經(jīng)營項目大部分是單體設(shè)施，有一個計費的量，邊界窄，比較容易實現(xiàn)效果。現(xiàn)在PPP大量是可用性付費的工程類項目，財政回購的方式做很多的工程項目，容易出現(xiàn)重建設(shè)輕運營的問題，工程公司為主拿了一堆項目，運營最后還是得委托專業(yè)運營的公司。大量政府購買型PFI類項目（如海綿城市、市政道路、河道治理等）出現(xiàn)，導(dǎo)致工程公司為主導(dǎo)，重建設(shè)輕運營。
中國證券報：這會造成什么樣的后果？如何解決重建設(shè)輕運營的問題？
薛濤：現(xiàn)在大量的PPP項目被工程公司拿到后，很多是希望最大限度地獲得當(dāng)期工程利潤。因此，謀求在可用性付費商業(yè)模式中，盡早讓工程利潤“落袋為安”。譬如園林、景觀類的項目，沒把可用性付費和運營掛鉤，施工單位就可以通過虛報和做大工程利潤提前回收投資。地方政府為了解決融資問題，有時候也不得不滿足工程公司的條件，使后續(xù)的運營階段缺乏保障。
要解決重建設(shè)輕運營的問題，一是項目設(shè)計上要把可用性付費和運營績效捆綁。把運營績效捆綁可用性付費，倒逼工程公司關(guān)注運營。二是偏重運營的公司可以挑選一些運營績效有壓力，運營復(fù)雜度高的項目參與。三是沒有運營績效壓力的項目應(yīng)該避免采用PPP形式。
中國證券報：目前PPP領(lǐng)域還有哪些問題？
薛濤：現(xiàn)在PPP項目統(tǒng)籌不是很科學(xué)，項目檔次和優(yōu)先級失控。財政承受能力“10%”的限額珍貴，多地PPP項目實操往往是先報先得，后期更必要實施的項目反而可能沒有了可用的空間。
防范突破10%紅線風(fēng)險
中國證券報：財政部副部長史耀斌此前提到支出上限“虛化”問題，PPP項目10%紅線失去“安全閥”的功效，對此您怎么看？
薛濤：首先是有些地方財評不夠規(guī)范，有些應(yīng)納入的支出有意遺漏，或者過于樂觀估計一般性公共預(yù)算的增長，此外對政府性基金的不當(dāng)使用是現(xiàn)在新出現(xiàn)的一個風(fēng)險。政府要求PPP項目資金不超過每年政府預(yù)算總額的10%，但有些地方政府財評不規(guī)范，有借彎道突破的跡象，帶來未來的政府負(fù)債風(fēng)險。政府性基金主要來源是土地出讓金、污水處理費等，應(yīng)該專款專用，財政部一直有詳細(xì)的約束規(guī)定。但現(xiàn)在有些地方政府違規(guī)使用政府性基金，把某些土地開發(fā)不相關(guān)的PPP項目支出納入政府性基金范圍內(nèi)，這就突破了10%紅線限制。
中國證券報：突破10%紅線意味著什么？
薛濤：10%紅線主要是起到“安全閥”的作用。以一個10年期PPP項目為例，按照10%的限制，一般杠桿率是10倍。而政府性基金不受10%的限制，所以會導(dǎo)致杠桿率很高。這種情況如果沒有得到合理的規(guī)范，有可能使當(dāng)前PPP“財政承受能力論證”的效果減弱，不利于中央對地方財政支出規(guī)模的管控，甚至導(dǎo)致PPP泡沫化的風(fēng)險。
中國證券報：如何解決這個問題？
薛濤：從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來看，可與國家提出的建立中長期財政規(guī)劃和預(yù)算框架進行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性統(tǒng)籌、中長期的安排。譬如地方政府明確未來中長期（5到10年）重大投資項目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等。
編輯： 徐冰冰
武漢大學(xué)理學(xué)學(xué)士、北京大學(xué)光華管理學(xué)院工商管理碩士。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理，湖南大學(xué)兼職教授，沈陽工業(yè)大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)＜遥澜玢y行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員，環(huán)境部“污泥處理處置產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”特聘顧問。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環(huán)保PPP》和《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環(huán)保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認(rèn)知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務(wù)PPP示范項目典型案例研究 、城市水務(wù)市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務(wù)) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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