政府采購公共服務下的環境服務業形勢

時間：2013-08-08 15:33

來源：中國水網研究院

作者：肖瓊

2013年7月31日，國務總理李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，部署加強城市基礎設施建設。在會議確定的六個重點任務中，與環境產業相關的領域的任務有三個：一是加強市政地下管網建設和改造。完善城鎮供水設施，提升城市防澇能力。二是加強污水和生活垃圾處理及再生利用設施建設。……六是加強生態環境建設，提升城市綠地蓄洪排澇、補充地下水等功能。

政策引起社會各界熱議以及專家解讀，各方關注點不同，角度亦不同。筆者認為，此次國務院常務會議定調了未來中國政府改革的決心，結合目前環境產業發展的形勢，以“合同環境服務”為發展突破口環境服務業，在政策的帶動下，將迎來發展的“春天”。

一、回望2002 市場化政策開啟產業快速發展之路

原建設部于2002年12月發布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出：“加快推進市政公用行業市場化進程，引入競爭機制，建立政府特許經營制度”，同時明確提出：“允許跨地區、跨行業參與市政公用企業經營。采取公開向社會招標的形式選擇市政公用事業的經營單位，由政府授權特許經營”。在當時并沒有引起過多關注的一個政策，卻開啟了市政公用事業的改革大門。

在此政策的推動下，以水務、固廢處理為核心的市政公用行業得以快速發展，供水、污水處理及回用、污泥處理處置、垃圾焚燒等環境基礎設施建設得到了完善，PPP/BOT/TOT等商業模式創新快速發展與推廣。以市政污水處理行業為例，截止到2011年年底，全國3138座城鎮污水處理廠接近52%的項目進行了市場化運作，其中近44%的項目引入了社會投資人，約8%的項目引入了專業化企業進行運營，污水處理設施投資、建設、運營的市場化過程，形成了以BOT/TOT/委托運營為主流的政府采購污水處理服務的商業模式。

可以說，經過十余年的發展，政府在采購環境公共服務領域已形成了成熟的商業模式，有了一定的經驗，并且形成了一批優秀的、負責任的環境服務提供商。接下來的十年，中國的環境產業將進入升級與轉型的快速發展期。

二、放眼國際政府采購公共服務模式已成熟

政府采購的含義很廣，即各級政府為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，按照法定的方式、方法和程序，利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務的行為，都屬于政府采購的范疇。國際社會上，政府采購公共服務早已推行，且有了成功的經驗供國內社會借鑒。

美國模式：合同外包模式

美國政府公共服務外包的主要形式——合同外包，開始于20世紀60年代，合同外包的出現使私人公司成為政府公共服務的直接給付單位。自20世紀80年代起，美國政府開始廣泛嘗試采用合同外包的形式采購政府公共服務。

美國在政府采購中不用中介機構，即不存在委托招標代理機構處理投標、評標的情況，美國的行政機關都是直接實施自己的采購活動，在本部門缺少專家的情況下，有時聘用外面的專家、顧問幫助準備招標文件、提供咨詢服務，這些專家、顧問不對采購項目負責，只對聘用部門負責。

英國模式：公開競爭招標

英國是世界上最早實行政府采購制度的國家之一。早在1782年，英國就建立了政府采購制度，設立了國家文具公用局（Stationary Office）這一專門機構，以公開招標的形式采購辦公用品。經過兩個多世紀的發展演變，英國逐步形成了一套較為完善的政府采購體系和運作規則。自1980年開始推行公共服務采購的改革，實施強制性競爭招標政策，要求無論是中央政府還是地方政府，在進行包括娛樂場館的經營、城市的清潔衛生、公共交通工具的維修等公共服務項目的承包時，一律要進行公開競爭招標。

根據上世紀80年代中期的幾次大范圍的調查，英國各地方的政府開支分別節省了15%-40%不等。

三、放眼中國政府采購公共服務推動產業服務模式轉型

2002年后，在當時新政策的帶動下，中國的環境保護進入到了基礎設施快速建設階段，產業發展也進入到了工程建設階段。到了2008年，產業投資快速增長，一批優秀企業已經成長形成，產業發展也進入到了升能讓與轉型的過渡期。而這次政府高層在采購公共服務上的定調，讓環境產業的升級與轉型進一步明朗化，產業將進入到綜合環境服務業時代，商業模式創新與轉型的時機正在成熟，合同環境服務將成為環境服務業快速發展的突破口。

在新時代背景下，環境公共服務的范圍將進一步擴大，管網運營與維護、土地修復、水體修復、河湖修復、生態修復等更多環境領域市場需求將被進一步釋放，并進入到合同環境服務范圍之內。公共服務的采購方也將轉型與擴大，從單一的城市政府向跨區域、跨流域轉變。產業格局將隨之改變。

需要強調的是，政府采購環境公共服務并不代表政府責任的同步轉移，只是政府提供環境公共服務的方式、方法發生了改變，由環境服務的直接提供者變成了環境公共服務政策的制定者、購買者和監督者。這一程，特別需要政府盡快轉變職能角色。

附讀：何謂合同環境服務：

合同環境服務是市場化環境服務商業模式的總稱，其實質是以環保成效來支付環保項目全部成本的業務方式。合同環境服務既是一種項目融資方式，也是一種引入市場機制提高服務效率的市場模式。

合同環境服務：企業需具備5大專業能力

編輯：鄭巖

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