金永祥：特許經營立法應該解決七大問題

時間：2014-06-16 09:26

來源：中國水網

作者：E20環境產業研究院資深行業分析師肖瓊

　　中國水網訊 2014年6月初，國家發改委就“特許經營立法”向各部委、有關專家和市場主體等第六次征求意見。就征求意見第六稿內容來看，在特許經營諸多核心問題上還存在較多不確定之處及爭議。近日，在第2期中國PPP沙龍上，北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥就特許經營立法應該解決的問題進行了深入剖析。

　　金永祥指出，特許經營立法的出臺應該為像刺桐大橋這類公商合作項目的運作和執行提供保障，是一件值得期待的好事。如果立法做不到保障PPP項目的運作和執行，立法就沒有意義，或者說就沒必要。我國存在很多幫倒忙的立法，特許經營立法要避免幫倒忙，就要接地氣，要解決實際問題。可以適當借鑒國際經驗，但不能簡單抄寫國外的條文或者概念。發達經濟體的政企關系是簡單的、穩定的，我國政企關系的情況非常復雜，又處于改革之中的不穩定狀態，這是我們和國外的根本區別，立法工作必須考慮這種現實。

　　金永祥表示，透過刺桐大橋項目，我們期待當前的特許經營立法能夠解決以下七大問題：

　　法律的名稱要清晰，涉及的概念應準確。目前初步的叫法是《基礎設施與公用事業特許經營法》。基礎設施的概念包括市政公用基礎設施、社會基礎設施等，基礎設施和公用事業這兩個概念不在一個層面上，立法時概念應該準確，也許叫基礎設施就夠了。另外，基礎設施和基礎產業在概念上是有差別的，談基礎設施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎產業，否則容易說不清楚。

　　特許經營法中必須規定特許經營的范圍，在確定這個范圍時要注意行政許可和特許經營的差別。法律界的人士很少去鉆研概念，特許經營是一種特殊的行政許可，或者說是行政許可加上特許經營協議，兩者不能等同。有的基礎設施需要特許經營，有的可能行政許可就夠了，并不需要特許經營。不能任何事都特許經營，但該實行特許經營的也不能漏掉。

　　特許經營涉及傳統國有企業的特許經營和PPP項目公司特許經營兩種類型，立法不能光討論PPP項目公司的特許經營而不討論傳統國有企業的特許經營。傳統企業經營基礎設施的情況在我國永遠也不會消失，如果法律沒有涵蓋到這種情況，那么在推進特許經營制度時對這些企業的管理就會沒有依據，政企不分的老問題就依然得不到解決，體制看起來別扭，立法就會暴露出問題。

　　政府如何運作管理特許經營很關鍵。目前政府職能劃分的原則性規定是有的，但應該把特許經營的完善作為一件新事務看待，以前特許經營中出現的很多問題與政府職能不清有關。這里涉及從中央到省級、市縣政府管什么、如何管的問題。包括是否需要設立相關的部門和機構，比如是否需要設立跨部門的協調決策機構（各地通用的成熟做法），是否需要設立從事專業支撐的PPP中心（發達經濟體推PPP項目比較普遍）等。這是特許經營立法的核心內容之一，不能回避，用類似“縣級人民政府負責”的說法造成過很多麻煩，立法中有必要說清“縣級人民政府怎么負責”。

　　對特許經營項目每個階段的運作要求是什么，在每個階段由哪些機構做哪些工作（包括公商雙方），做不到或者做不好怎么處理。這項工作是實實在在的，需要借鑒國際經驗，但更主要的是總結以前的好的做法，同時要注意解決好實踐中不規范的問題、法律沖突和盲點問題。

　　細節工作在法律里僅作原則性規定，不應成為法律的主要內容。比如，特許經營協議的條款，僅作原則性規定，說明必須包括的幾項內容便可，無須逐條列出。但特許經營協議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本之類的文件，而且可以針對不同行業不同類型的項目出很多文件，這些工作也可以通過政府購買服務的方式由咨詢機構完成。
　　
　　做好特許經營項目需要吸收以往項目的經驗教訓，包括國際經驗教訓，在這方面專業的中介機構可以發揮支點作用，這種做法是國際慣例。開放的咨詢市場比開放的投資市場更有意義。我國處于市場經濟的初期階段，利用外腦被廣泛流傳，但利用外腦的含義停留在表面，地方保護非常嚴重。在立法工作中為中介咨詢機構作出些具體的規定，會有事半功倍的效果。

編輯：曲宏斌

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