《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》公開征集意見了，強調以“改善環(huán)境質量為核心”，“環(huán)境質量不達標地區(qū)通過提高污染物排放標準實施更嚴格的污染物總量控制”，對“不符合區(qū)域三線一單生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的”不予核發(fā)排污許可證，以及“從嚴核定排污單位的許可排放量”等，涉及與排放標準、環(huán)評制度、納污能力等生態(tài)環(huán)境部其他職能的有效協(xié)調。影響推行環(huán)境質量為核心的管理理念，特提出如下四個方面的意見：

一、關于環(huán)境質量不達標區(qū)域怎樣發(fā)證?

排污許可證的重頭戲理應針對環(huán)境質量不達標區(qū)域怎樣體現從嚴控制和差異性區(qū)別，實現精細化管理。在條例中有兩處顯示觀點，其一是第二十四條，“地方人民政府根據環(huán)境質量改善要求、依法制定的環(huán)境質量限期達標規(guī)劃、重污染天氣應對措施，要求排污單位執(zhí)行更加嚴格的重點污染物排放總量控制指標的，應當在排污許可證副本中規(guī)定”，其二是第五條，“環(huán)境質量不達標地區(qū)通過提高污染物排放標準實施更為嚴格的污染物總量控制，依證強化事中、事后監(jiān)管，推動改善環(huán)境質量”。

第二十四條規(guī)定僅在副本中反映是落實達標規(guī)劃和緊急措施，不反映許可證主線。

第五條則把不達標地區(qū)提高污染物排放標準明確作為排污許可證依證強化事中、事后監(jiān)管的主線內容。

應該說提高地方污染物排放標準確實是可行措施，但排放標準和許可證的關系何者為先，是必須明確交代的。現在的規(guī)定是許可證按排放標準核定排放總量，并發(fā)放許可證，即以標準發(fā)證。許可證對環(huán)境質量的能動作用和發(fā)證壓力確實減少很多。但世界各國都是在執(zhí)行排放標準后，仍不能實現區(qū)域環(huán)境質量目標時，則依靠排污許可證實行差異性管理，即一廠一個標準，更有效的實現污染源管控。不知條例做此大膽革新，對地方排放標準的作用能否支持“排污許可證堅持以改善環(huán)境質量為核心”做過論證嗎?

二、關于三線一單的質量底線不突破怎樣保障?

條例第十七條不予核發(fā)條件中，“對存在下列情形之一的，有核發(fā)權的生態(tài)環(huán)境主管部門，不予核發(fā)排污許可證：(一)、位于法律法規(guī)規(guī)定禁止建設區(qū)域內的，或者不符合區(qū)域三線一單生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控環(huán)境要求的”明確提出了三線一單管控要求，非常好。僅以三線要求中環(huán)境質量底線不得突破提出質疑，底線不突破是國外環(huán)境質量反降級政策的發(fā)展，意味著任何新、改、擴建設活動都不能影響環(huán)境質量，這是生態(tài)環(huán)境質量只能日漸好轉，不能反復降低的保障。條例在核定排污濃度和總量的規(guī)定中，沒有污染源與環(huán)境質量掛鉤的任何措施和規(guī)定，不知這個底線不突破怎樣保障。

這一條實際上是涉及怎樣應用環(huán)境影響評價制度的成果，包括戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評，排污許可證發(fā)放為落實污染預防制度，理應從流域、區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃開始，早期介入，對排污許可證的戰(zhàn)略性作用以及項目級的控制措施早有頂層思維，這樣才能真正懂得三線一單的精髓，而不是空談。這一點最近環(huán)評司領導公開介紹地表水導則時，有更為精彩的說法：“按照‘環(huán)境質量只能更好、不能變壞’的環(huán)境管理要求，修訂導則貫通了污染源-排放口-入河排污口-環(huán)境水體-控制斷面全過程，建立了污染排放與水環(huán)境質量響應的技術鏈條，確立了環(huán)境質量在水環(huán)境影響評價中的核心地位”，這段話說明生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司最應該內部加強溝通，強化排污許可證的能動作用，推進環(huán)境質量倒逼機制，使環(huán)境影響評價制度為排污許可證保駕護航。

三、關于采用國家污染防治技術指南規(guī)定的可行技術誰保證達標?

第四十三條“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門組織編制污染防治可行技術指南。對于不采用國家污染防治可行技術指南所規(guī)定可行技術的，應當根據執(zhí)行報告、臺賬記錄、自行監(jiān)測數據和監(jiān)督性監(jiān)測數據綜合判定是否能夠穩(wěn)定達到排污許可證要求，并對不能穩(wěn)定達標的增加檢查頻次”，這一條同時說了技術和數據兩件事。技術未說明本身的法律地位，和誰賦予強制執(zhí)行的權利?數據則把監(jiān)督性監(jiān)測數據的法律地位與自行監(jiān)測數據和臺賬記錄等混為一談，強調綜合判定還要對不穩(wěn)定達標的增加檢查頻次。這些內容上的混亂使第四十三條的法律地位大為降低，本來國家和地方污染物排放標準必須要有達標技術，是多年未實現的目標，也是近些年排放標準中特別限值所代表的一種缺乏技術經濟優(yōu)化的傾向。條例想改變這些，首先需要和法規(guī)標準司共同確定中國的最佳實用處理技術、最佳可行處理技術是通過排污許可證還是通過排放標準來確定法律地位?

由于條例中早已把不達標區(qū)域提高排污總量控制的任務交給了地方污染物排放標準，所以這一任務只能由國家和地方污染物排放標準來承擔，排污許可證強調用什么技術來保證證后監(jiān)督合格實際上是一種越權。正確的做法是，增加排污許可證核定總量濃度是否能保證區(qū)域環(huán)境質量達標，若不能保證，則應提出更高的減排要求，而不必討論企業(yè)該用什么技術，這是制定排放標準應進行的技術經濟論證。

四、沒有流域區(qū)域納污能力流域區(qū)域發(fā)證超納污能力誰來控制?

條例共八十七條，對“生態(tài)環(huán)境主管部門堅持以改善環(huán)境質量為核心，對排污單位實行綜合許可管理和多污染物協(xié)同控制”，“未取得排污許可證的，不得排放污染物”的具體規(guī)定均較詳盡，但是以改善環(huán)境質量為核心如何落實，沒有交代。這里有一個關鍵內容是納污能力和排污許可證的關系，不能缺失。

中共中央辦公廳和囯務院辦公廳頒布的生態(tài)環(huán)境部三定方案中，明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境部“負責監(jiān)督管理國家減排目標的落實。組織制定陸地和海洋各類污染物排放總量控制、排污許可證制度並監(jiān)督實施，確定大氣、水、海洋等納污能力，提出實施總量控制的污染物名稱和控制指標，監(jiān)督檢查各地污染物減排任務完成情況，實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制”。這一新職責第一次明確要確定大氣、水、海洋等納污能力，并把量化納污能力作為國家減排目標的依據，把各地落實減排任務作為實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制的基礎，為生態(tài)環(huán)境部提升執(zhí)法監(jiān)督水平夯實環(huán)境管理基礎并進一步推進綠色發(fā)展指明了路徑。

編輯：趙凡