劉世堅：基礎設施投融資模式新探之三——從存量中突圍

時間：2019-04-04 09:04

來源：中國水網

作者：劉世堅

目前，基礎設施投融資領域明顯處于新舊平衡交替狀態。PPP帶來的短暫平衡正在打破，新的平衡因為缺乏清晰可見的政策依托而難產。但是需要注意的是，與短期的“控債”壓力相比，地方經濟發展的需求真的是亞歷山大，力大也無窮。倘若頂層設計上給不了出口，地方層面必然會有大量的“對策”被發明出來，以釋放發展的壓力，從而推動新平衡的實現。從這個角度出發，我們有必要基于前述問題、定位與選擇，對新舊平衡的轉換機制加以研究。

先從共性問題來看，國內的基礎設施建設持續進行了幾十年的時間，增量空間肯定還有，但是總有上限，而且受限于此類項目對政府信用過度依賴的回報機制，尚有債務風險積累和化解的難題待解。再從各方定位與選擇來看，盡管有控債的韁繩在，但是發展的需求依舊強烈。無論各方的利益訴求如何，只要能夠為之找到交集，以及新的市場信仰，并通過政策性文件加以提煉、定義和背書，就有可能成功地引導和駕馭地方經濟的動能，打開新的發展空間，同時還能兼顧控債的合規風險。

因此，避開“防風險”和“控債”的鋒芒，在具備一定運營性的存量資產(如《國家發展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資〔2017〕1266號)提及的“能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程”)上做文章，以存量帶增量，甚至是以存量定增量，從存量中突圍，為“穩增長”提供新動能，進而達成新的政策與市場之間的平衡，可以成為基礎設施投融資的主攻方向之一。

具體而言，基礎設施存量資產處置可以考慮從以下幾個方面加以推進：

第一，為各方利益訴求找到交集，并為之提供合規保障。在這方面，特許經營、PPP、政府購買服務等投融資模式都可為之提供借鑒。以PPP為例，瞄準增量，提供跑道，并以“兩評一案”及“入庫”的方式提供合規出口，其實就是此類交集的定位和定義模式，也是中國式PPP的秘訣之一。

存量資產處置機制的設立，不妨也從這個角度出發，首先在政策層面上不自限于存量，確定“以存帶增”的政策導向，為各方顯而易見的共同訴求提供出路。其次，可以考慮劃定“以存定增”的賽道，并與地方債務化解任務指標相掛鉤，以提振地方政府處理存量資產的興趣和信心，同時為其新建項目和新增債務的合規性提供保障。

第二，借助綜合型外腦的智力支持，為地方政府及平臺公司進行較為全面的產業、資產和資源梳理，并針對其中較為優質的部分制定歸集與盤活計劃，為多種類型的投融資模式(例如PPP項目資產證券化、基礎設施REITs、綠色債券、并購重組等等)做好基礎性準備工作，而無需局限于單體項目的轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、ABS或REITs。以土地供應為例，如果以強調溢價回收機制為核心的TOD(Transit-Oriented Development，以公共交通為導向的開發)、EOD(Environment-Oriented Development，“以環境為導向的開發”)及XOD(X-oriented Development，“多元化導向的開發”)的綜合開發理念暫不可行，是否可以從空置的工業用地、農用地等入手，通過土地性質的調整，或相關用地方式的拓展，以擴大存量或新增項目的資源配置或投資回報空間?

第三，尊重基礎設施項目投融資的基本邏輯，從“錢從哪里來，到哪里去，又從何處回收”的三個根本問題出發，從區域試點做起，設立基礎設施項目溢價回收機制，分別從建成項目的現有收益計提和新增項目的未來收益劃轉等兩條路徑，為存量資產處置提供資金收集和反哺渠道，逐步實現以增量促存量，盡量避免存量資產的低效融資或廉價變現。在這方面，通過包括PPP、特許經營、資產證券化在內的既有投融資模式進行單點突破或許可行，但難在以點帶面，建立存量資產與投資人、融資機構及資本市場之間的可持續的資金吞吐通道。如何尋找、組建一種或多種比PPP項目公司(或特許經營公司)更為適合的基礎設施投融資載體，從存量資產中突破各類風險對地方經濟發展的圍困，是主管部委及地方政府當下需要面對并盡快解決的一個課題。

編輯：程彩云

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