導讀：環衛市場火熱，競爭也日趨激烈，未來產業將有著怎樣的走向，此文嘗試從產業鏈條、產業特點等維度進行研判。原文刊載于《齊魯環衛》2018年第1期

在從2014年掀起的新一輪PPP熱潮中，甚至2003年以來的市政基礎設施市場化改革以來，包括環衛在內的諸多領域創造了快速成長的產業環境。環衛市場化可以分為政府購買服務和PPP兩種類型，前者是運用較多的做法，而環衛PPP則仍處于不斷發展的過程中。環衛市場化的未來趨勢值得關注。

根據《E20環衛市場化報告》（2017年），E20將固廢產業鏈分為產生源、環衛鏈和處理端三個環節。其中，環衛鏈主要包括道路清掃保潔、垃圾收運、垃圾分類和垃圾回收利用等內容。

圖1 E20固廢產業鏈

對于環衛鏈，E20進一步細分為路線、戶線和庫線三種傳統環衛的收運線路，其中，“路線”是指道路清掃，包括市政道路和水面（主要在南方地區）；“戶線”是指小區及部分單位生活垃圾的收集清運；“庫線”是指產生特殊運營單位的垃圾，如醫療垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等，由處置單位直接負責收運或向社會類運輸單位進行購買的一種收運方式。傳統環衛當中，“路線”和“戶線”是主要類型，且其服務內容在不斷橫向外延拓展中，如前者在某些項目中增加了管道疏通、公廁保潔、景觀亮化、路等維護、市政綠化等內容；后者增加了垃圾分類、再生資源利用等內容。在環衛鏈上的內容創新、模式創新，是環衛PPP項目設計及有效落地的重點。

圖2  E20環衛鏈之“路線”和“戶線”

E20研究發現分析，環衛市場化的實踐起步于上個世紀80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動環衛市場化，部分城市甚至實現城區環衛全面市場化。特別是2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）發布，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，各地環衛市場化力度明顯增強。而自2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，各地環衛PPP項目數量明顯增多，甚至有地方政府明確要求將以往采取政府購買服務的環衛項目轉變為PPP模式。財政部PPP綜合信息平臺中，已有50多個環衛PPP項目（含清掃、收運）入庫。根據E20的測算，環衛存在2000億元的市場空間。

圖3  2020年環衛市場空間：2000億元

E20在2017年發布《環衛市場化報告——從政府購買服務到PPP》曾指出，環衛市場化已從過去以政府購買服務為主向以PPP模式為主轉變，且市場開始從大中城市向區縣城市下沉，垃圾分類和廚余垃圾等細分領域PPP機會也不容忽視。從實操角度來看，環衛企業應聚焦區縣市場，盡快“跑馬圈地”，做大市場份額；創新參與方式，積極參與PPP項目，做強環衛業務鏈；同時，主動整合行業資源，尋找兼并重組機會，爭取在競爭中成為環衛領域的“領跑者”。

但根據E20的跟蹤研究及會員企業走訪發現，環衛市場化還面臨一些關鍵問題亟待解決。

（一）購買服務合規性問題

從目前大多數環衛市場化項目來看，政府購買服務是主要模式。甚至有環衛企業明確表示，和PPP模式相比，更傾向于政府購買服務。但從實操的層面而言，實際上這類項目中包括對環衛設備方面的要求，甚至少數還包括垃圾中轉站或公共廁所的投資、建設、運營管理任務。而《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)明確規定：“嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。”因此，如果包括環衛設備、環衛設施及建筑工程的環衛項目，采取政府購買服務方式可能和87號文相沖突，企業方利益安全性有可能有合規性風險。

此外，我們注意到，不少環衛政府購買服務合同/協議長于3年，少數甚至達到10年。根據E20的數據統計，環衛項目中，合作期限在1-3年的項目數量占比為76%，長于10年的占11%，3-10年的占13%。但從87號文所規定的“政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排”以及《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）規定的“中期財政規劃按照三年滾動方式編制”，政府購買服務項目合作期在3年內更符合政策要求。因此，長于3年的環衛政府采購服務，其合規性及有效性也存疑。

（二）各類主體競爭加劇的局面

根據E20的統計分析，隨著環衛市場化程度加深，不同類型的企業紛紛參與環衛項目。規模以上環衛項目中，傳統環衛企業占比已不足一半，園林綠化類企業轉型參與的比重達到39%，另外還包括環衛裝備制造企業、固廢處理企業等企業介入。不同背景企業參與，環衛市場格局日益復雜，競爭激烈程度不斷加深，對市場主體的專業能力提出更高要求。

圖4  規模以上環衛社會資本來源分析

注：根據E20對環境產業企業的方陣分類，A方陣是指重資產環境集團；B方陣是指區域環境服務集團；C方陣是指環境產業技術解決方案提供商；D方陣是指裝備、材料生產制造商。

（三）菜單式考核引發困惑

某些城市冬季清晨灑水，路面結冰導致交通事故、人員摔傷的現象，可能和環衛項目上的“菜單式考核”有很大關系。E20走訪南方某環衛企業也得知，市場化管理之后，政府方要求所有環衛車輛設備安裝GPS定位系統，以便適時動態監管，并以此作為付費的重要依據。因此出現即便下雨，環衛企業也不得不按考核標準安排車輛灑水，因為未出車則扣分、減少付費。

另一種極端則是“以克論凈”。按照這種考核標準，政府考核人員在路段上隨機選取一平方米范圍掃取積塵，通過稱重，再根據標準要求，對道路保潔情況進行考評。但這種標準對于市民自律和文明程度、外部環境變化缺乏考慮，對環衛工作人員近乎苛求的做法，無疑將增加環衛企業的經營難度，甚至加大危及環衛人員的安全風險。

（四）新內容帶來協調難題

如前所述，隨著公眾對環境方面有更高的要求，傳統環衛的服務內容和標準在不斷提高。比如以前被忽視的鎮村環衛受到更高重視，因此城鄉環衛一體化的項目越來越多，但和城市市政環衛相比，鎮村環衛有其特點（如集鎮階段性垃圾量大增、作業面廣且垃圾分散、機械操作難度較大等），因此對參與環衛市場化服務的企業提出環衛服務模式上創新的要求。此外，和原來小區域的環衛操作不同，當前環衛市場化項目覆蓋的區域范圍更大，且逐漸增加垃圾分類、資源再利用等內容，因此要求有更高的協調管理能力，否則很難控制成本、提高操作效率。

企業應對環衛市場化變革，需要把握其未來五大趨勢，在發展戰略和戰術上有應對之策。

（一）項目整合化

項目整合化，也可以理解為一體化，這包括多個維度的整合。一是區域維度，不同區縣、不同城鎮、城市和鄉村的環衛服務都將整合為更大體量的項目。二是鏈條維度，環衛上下游，包括道路清掃保潔、垃圾收運、垃圾處理以及垃圾分類等都有整合的趨勢，即傳統“小環衛”逐漸向“大環衛”轉變。這種趨勢下，環衛市場主體需要在更大領域上開拓業務、形成產品、提供優質服務。

（二）操作機械化

環衛從“掃大街”到“城市環境服務”的轉變，是人工清掃為主向環衛機械化操作為主。我國城市道路機械化清掃率從2012年的40.43%提高到2016年的58.95%；縣城道路機械化清掃率則從2012年的24.42%提高到2016年的50.60%。未來，這一趨勢仍將進一步加深。操作機械化在減少人員數量、降低人工費用的同時，也意味著人員結構的優化、設備操作及管理要求的提高。

（三）經營專業化

從政府購買服務向PPP轉變，意味著環衛企業不能僅僅只提供傳統環衛的經營服務，更需要具有環衛上下游環節的專業管理能力，同時包括相關設施、設備及工程的投資、建設、運營能力。E20以環衛企業年服務金額為標準，所評出的2017年中國環衛企業業績排名前十位企業分別為北京環衛、僑銀環保、啟迪桑德、北控城市服務、昌邑康潔、龍馬環衛、玉禾田環境、東莞家寶園林、勁旅環境、福建東飛環境。其中大部分企業過去幾年均積極參與全國各地的環衛類、固廢類PPP項目，在環衛業務上不斷提升專業經營水平。

（四）管理智慧化

“智慧環衛”依托現代物聯網技術，可實現對環衛工人和環衛設備的實時動態監控，且及時反映所轄區域垃圾產生量、垃圾清掃效果、垃圾收運動態等信息，能在整個系統內進行任務分配、提高突發事件應對能力，提高環衛企業管理效率，降低管理成本，從而獲得更高的經濟收益。未來，真正掌握“智慧環衛”數據并能夠充分解讀和利用這些數據的企業，將獲得更強的競爭優勢。

（五）產業集中化

隨著環衛市場競爭加劇，未來環衛產業的集中度必然提高。在這一個過程中，具有較強資金實力和運營管理能力的環衛領先企業將在區域上不斷拓展、頻頻“攻城略地”，同時通過兼并重組等方式不斷壯大、謀求“一統江湖”。而在當前小而散的行業格局下，埋頭苦干可能并非上策，對整個行業有全局觀、對業內同行有整合力、對資本運作有掌控權的環衛龍頭將獲得更大的發展機會，逐漸走向數強搶占全國環衛市場蛋糕的新格局。

本文刊發于《齊魯環衛》雜志2018年第1期。