2018年4月，文旅部和財政部聯合發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，各方對旅游領域PPP的關注明顯提高。旅游PPP項目目前已有多少項目落地？已落地旅游PPP項目能反映哪些現實？旅游PPP未來走向何方？本文對已落地的104個旅游PPP項目進行數據分析，總結現狀特點，并提出旅游PPP未來發展需重點關注的方向。

財政部PPP綜合信息平臺發布的《2018年第1期季報(總第10期)》的數據顯示，截至2018年3月末，管理庫共清理53個旅游PPP項目，投資額343億元；旅游示范項目37個，已落地19個（落地率51%，明顯低于83.5%的整體示范項目落地率）。截至2018年3月末，管理庫中共有327個旅游PPP項目，占管理庫項目總數的4%；旅游PPP項目投資額4733億元，占管理庫項目總投資的4.1%。旅游PPP落地項目95個（落地率29%，低于44.8%的管理庫項目落地率），落地投資額1327億元。

而本人根據4月30日的統計，管理庫已落地的旅游PPP項目更新為104個。以下為從項目細分類型、所處區域、投資規模、合作期限、回報機制、中標社會資本類型等幾個維度分析的結果。

一、項目類型：文化旅游、旅游配套設施和生態旅游項目數量及投資額均位居前三

財政部PPP綜合信息平臺中對旅游PPP項目，主要分為旅游配套設施、文化旅游、生態旅游、觀光旅游、農業旅游和其他等幾種細分類型。

104個已落地旅游PPP項目中，以項目數量計，文化旅游類30個，占旅游PPP已落地項目的29%；其次是旅游配套設施類27個，占26%；排名第三的是生態旅游26個，占25%。

以項目投資額計，位居前三依然分別是文化旅游類、旅游配套設施類、生態旅游。其中文化旅游和旅游配套設施投資額均超過450億元，各占已落地旅游PPP的33%；生態旅游投資額接近300億元，占21%。

再看各細分類型的平均投資額，最高的是旅游配套設施，達到16.72億元，文化旅游、生態旅游和觀光旅游均超過10億元，其他和農業旅游則平均為6.7億元和5.9億元。

 
       二、所處區域：魯黔湘項目數量居前，江浙魯投資額位列前三；縣級項目數和投資額占比均超七成

從已落地旅游PPP所處省份來看，項目數量上，山東最高，達到15個；其次是貴州和湖南，均為12個；江蘇第四，為8個。從項目投資額看，浙江最高，達到342億元（主要是因為有270億元的海鹽濱海國際度假區項目）；山東位列第二，投資額達到191億元，包括金鄉縣蒜都水城旅游開發項目（51.9億元）、淄博市臨淄區馬蓮臺生態環境綜合整治工程項目（20億元）、濟寧市金鄉縣羊山景區三十六計兵法智慧園（15.8億元）等9個超10億元的旅游PPP項目；江蘇排名第三，投資額達到178億元，包括57.7億元的揚州灣頭玉器特色小鎮、26.5億元的駱馬湖旅游度假區、22.3億元的洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮等投資額大的旅游項目。

而根據項目所處區域的類型（省會本級、省會轄區、地級市本級、地級市轄區、州府、縣/縣級市）統計，可以發現，從項目數量來看，縣/縣級市項目達71個，占比68%；地級市轄區21個，占比20%。兩者合計占比達到88%。

從項目投資額看，縣/縣級市項目達1015億元，占比74%；地級市轄區178億元，占比13%。兩者合計占比達到87%。

從以上可以看出，當前已落地項目PPP在區域上相對集中。根據經驗判斷，位于沿海及大城市周邊的旅游PPP項目，因其覆蓋的旅游消費群體較多且交通便利，真正實施執行起來的風險相對較小。有待觀察的主要是中西部地區，特別是目前絕大多數旅游PPP項目分布在區縣一級，項目本身的商業經營風險、項目交易模式的合理性、當地財政支付能力（如果涉及政府付費或可行性缺口補助）等都是需要認真對待考慮和評估的因素。

三、投資額規模：位于1-20億元之間的項目占83%

104個已落地旅游PPP項目中，單體投資額最高的是浙江省海鹽濱海國際度假區項目（旅游配套設施類），投資額為270億元；單體投資額最低的是貴州省黔西縣鄉村旅游建設PPP項目（旅游配套設施類），投資額為7072萬元。

而按照投資額區間進行匯總，我們發現，投資額位于5億元-10億元的項目共有32個，占31%；1億元-5億元的項目有31個，占30%；10億元-20億元的有23個，占比22%。三者相加共占104個項目中的83%。位居第四的是20億元-50億元的項目有11個，占比10%。1億元以下、50億元-100億元、100億元以上的項目均較少。

四、合作期限：多集中在10-20年期間

104個已落地旅游PPP項目中，10-15年的項目有30個，占37%；15-20年的項目有19個，占比為24%。10-20年合計項目占比達到61%。20-25年、25-30年的項目分別占比為12%和23%。30年以上的項目也有3個，占比4%。最長的是陜西安康市瀛湖文化旅游景區，合作期為50年。

五、回報機制：可行性缺口補助為主，政府付費、使用者付費為輔

回報機制上，73個項目為可行性缺口補助，占比為70%；政府付費和使用者付費的項目分別為18個、13個，占比分別為17%、13%。
因此，政府財政負有支出責任的項目（政府付費及可行性缺口補助）合計為91個，占比達到87%。

對三種回報機制下各項目所屬細分類型再進行分析：

（1）政府付費的旅游PPP項目中，旅游配套設施類占45%；觀光旅游、生態旅游和文化旅游各占22%、22%和11%，合計55%。理論上，旅游配套設施PPP如果是為地方旅游項目做配套而設計，比如旅游公路、景區景觀等項目，那回報機制上為政府付費情有可原，但實際上個別文化旅游產業園、文旅特色小鎮也被歸為旅游配套設施且設計為政府付費；而包括文化旅游、生態旅游及觀光旅游PPP，按理合作內容應含有旅游經營、能帶來經營性收入，應為使用者付費或可行性缺口補助，但已落地項目中有10個此類PPP項目設計為政府付費。

政府付費旅游PPP項目中，合作期限也普遍集中在10-15年，占比達到83%。其中合作期限為10年的最多，為11個，占政府付費旅游PPP項目總數的61%。這在一定程度上可能反映出此類項目具有融資上的考慮。在PPP規范化時代，各方需特別關注項目入庫與清理出庫的相關標準，避免違背項目庫相關管理的要求而影響項目落地。

（2）使用者付費的旅游PPP項目中，文化旅游、觀光旅游、生態旅游、農業旅游類PPP項目合計為10個，占比77%；而旅游配套設施類PPP也占了23%，從項目名稱和建設內容看基本為旅游集散中心或旅游酒店等。

使用者付費的旅游PPP項目中，除個別合作期為20年、24年外，其余均為30年。這點符合旅游開發培育期長、資本收回及獲得盈利需要更長時間的特點。

 （3）可行性缺口補助的旅游PPP項目中，文化旅游、生態旅游兩類PPP項目合計為43個，占比約60%；旅游配套設施類PPP占22%。

可行性缺口補助的旅游PPP項目中，合作期為10年（含）-15年的項目38個，占52%；15-20年的項目16個，占21%；20-25年、25-30年（含及以上）分別為8個和11個，占比分別為10%、15%。

需要說明的是，因為項目詳細數據整理非常耗時、且信息披露并不充分，本文未對可行性缺口補助旅游PPP項目再進行深度分析。但從部分項目已披露的文件可以看出，不少采取可行性缺口補助的旅游PPP項目，通過使用者付費（經營性收入）部分占比偏低，大頭還是以財政支出為主，對地方未來財政會造成一定壓力。

六、中標社會資本類型：工程建筑、園林/生態企業占主角

104個已落地旅游PPP項目中，中標社會資本類型多樣。其中，工程建筑類（含建筑型央企、地方工程公司、房地產公司等）社會資本中標其中的40個項目，占比達到38%；其次是園林/生態類（含傳統園林企業、轉型后的生態環境企業）社會資本中標38個項目，占比為36%；旅游投資類（包括文化旅游公司、生態旅游公司、酒店經營公司等）社會資本中標10個項目，占10%；綜合投資類（主要為地方業務多元化的綜合集團公司）、地方投資平臺類（地方城投、建投等）社會資本各占6%、5%。工程建筑類及園林/生態類社會資本中標的項目合計占比達到74%，而外界期待專業做旅游運營和投資的企業，目前并不活躍。

值得注意的是，投資平臺類主要為本地城投公司，作為社會資本參與本地PPP項目是否主體適格有待商榷。金融機構類（含資產管理公司、商業銀行）作為社會資本參與旅游類項目，是否更多為融資考慮、而非運營導向，也是需要關注的情形。

各類型社會資本中標的旅游PPP項目，按投資額計算，工程建筑類、園林/生態類、旅游投資類名列前三。其中前兩者均超過400億元。旅游投資類為354億元（其中浙江省海鹽濱海國際度假區一個項目即為270億元，其他則體量較小）。

從合作期限看，工程建筑類、園林/生態類社會資本所中標的旅游PPP項目50%位于10年（含）-15年；而旅游投資類社會資本所中標的旅游PPP項目50%集中在25年以上。這可能反映出不同社會資本所追求的利益不同，對旅游PPP項目合作期限也有較為顯著的偏好。

在具體企業，除了部分建筑型央企及地方建筑型國企外，東方園林、鐵漢生態、東旭藍天、億利首建、棕櫚股份、興源環境、山水文旅、嶺南園林、大千生態等生態環境領域的社會資本較為活躍。以前四家公司為例。

東方園林近年來積極拓展全域旅游業務，東方園林及其聯合體已中標了湖南省鳳凰縣全域旅游基礎設施建設PPP（財政部示范項目，投資額20.60億元）、云南省昭通市鹽津縣全域旅游及生態環境綜合治理PPP（投資額21.93億元）、河北省邢臺市南宮市全域旅游基礎設施建設項目（投資額10.38億元）、安徽滁州明湖文化旅游 PPP （投資額18.13億元）、江蘇省泗洪縣洪澤湖（溧河洼）生態廊道暨柳山稻米小鎮PPP項目（投資額22.26億元）、江蘇連云港市連云區全域旅游基礎設施（投資額10.67億元）、陜西宜川縣全域旅游基礎設施項目（投資額7.95億元）、云南省文山州富寧縣全域旅游基礎設施建設（投資額約13億元）、廣西龍州縣全域旅游山水連城 PPP（投資額16.21億元）等旅游PPP項目。

鐵漢生態則突出發展生態園林景觀、生態環保、生態旅游、生態農業四大業務，鐵漢生態及其聯合體在旅游方面已中標了云南省楚雄州牟定縣化佛山慶豐湖旅游基礎設施建設項目（財政部示范項目，投資額5.64億元）、云南省楚雄市大紫溪山旅游區基礎設施建設（財政部示范項目，投資額12.55億元）、貴州省六盤水市盤縣西沖河統籌城鄉發展鄉村旅游綜合體PPP（投資額10.76億元）、山東省濱州市經濟技術開發區獅子劉片區及黃河古風情帶鄉村旅游（投資額5.8億元）等旅游PPP項目。
東旭藍天及其聯合體中標了貴州省興仁縣放馬坪景區環境提升及基礎設施 PPP 項目（二期）（投資額為4.36億元）、湖南省龍山縣惹巴拉土家田園綜合體生態旅游扶貧 PPP（投資額10.07億元）、貴州甕安縣草塘“十二塘”景觀工程(一期)（投資額10億元）等旅游PPP項目。

億利首建生態科技有限公司及其組成的聯合體中標了湖北省孝感市大悟縣宣化店旅游名鎮建設(PPP)（財政部示范項目，投資額11.04億元）、內蒙古阿拉善盟烏蘭布和沙漠徒步旅游基礎設施建設項目（投資額2億元）等旅游PPP項目。

七、對旅游PPP現狀的簡要點評與未來展望

從前述對104個已落地旅游PPP項目的數據分析來看，旅游項目類型雖然多樣、但純粹意義上的旅游投資建設運營項目尚為少數；不少旅游PPP項目還有很強的融資導向，這從合作期限較為集中在10-20年、可行性缺口補助和政府付費方式合計占比很高等方面均有體現；在中標社會資本方面，工程建筑類、園林/生態類占據四分之三的天下，“專業的人做專業的事”需要更多具有豐富旅游運營經驗的社會資本參與到旅游PPP中來。

從PPP規范操作、高質量發展的大方向看，旅游PPP未來應該在以下幾個方面努力，方能行穩致遠。

1、模式上突出運營，強調專業能力

作為公共服務，而非傳統基礎設施建設，旅游PPP應更突出運營、強調績效。因此在實施方案及相關文件中應對旅游開發建設運營方面有更高的要求。相關參與的社會資本，無論是工程建筑類、園林/生態類還是旅游投資類等企業，均應強化自身在旅游運營上的競爭力。

2、風險分配上，高度關注商業經營

旅游PPP項目既具有公共服務的屬性，也具有商業運營的特征。旅游PPP成功與否的一個重要標志是有沒有吸引力，能否帶來客流、創造收入。區別于市政工程、生態建設和環境保護等領域的PPP項目，旅游PPP要求更高的商業經營能力，也因此面臨更高的市場風險，這應在風險分配上有所反應。

3、付費機制上，更多體現經營性收入，降低財政支出責任

在此輪PPP興起之前，各地大部分旅游項目是通過招商方式進行操作，由企業自擔幾乎所有風險，自負盈虧。在當前實施旅游PPP項目，應盡可能采取使用者付費或可行性缺口補助的方式進行推進，且激勵或要求中標社會資本想方設法獲得更多經營性的收入，降低甚至免除財政支出責任。

4、注重前期設計，全面統籌謀劃

和其他領域PPP主要服務本地居民不同，旅游PPP項目更多面向外來居民（游客）。有什么資源吸引游客來、游客方不方便來、游客來了之后怎么消費等等都是需要面對的問題，也是關系旅游PPP能否成功的關鍵。因此，旅游PPP前期設計和系統謀劃至關重要，包括但不限于本地旅游資源情況（資源類型，生態環境、歷史文化、民族文化等；資源的獨占性、稀缺性等）、市場情況（交通便利性、目標客群等）、業態構成（吃住行游購娛六要素，匹配哪些業務、設施、服務）、投入產出（現金流匹配）等等。

5、資源廣泛整合，追求多方共贏

旅游PPP實際上涉及景觀設計機構、景區專業運營商、旅游地產商、地方政府、當地居民等不同類型“利益相關方”，或者說這些主體構成了旅游項目的“命運共同體”。因此從項目順利實施、效益最大化的角度，需要考慮各方的利益，平衡好旅游商業經營與公共服務的關系，并發揮各方優勢和積極性，進行資源的廣泛、深度整合，為各方帶來益處。

總之，旅游PPP已迎來政策機遇，尚需地方政府、咨詢機構和社會資本等各方遵循“初心”，規范而專業地推進，方能真正成為“風口”，推動旅游PPP與旅游產業的共同發展。

編輯： 李曉佳