隨著強制垃圾分類在全國范圍內的陸續推廣，環衛市場也在近幾年受到了高度關注，實現了高速發展。垃圾分類大國策下，環衛行業將面臨怎樣的發展？在2019（第二屆）環衛一體化高峰論壇上，清華大學環境學院教授劉建國分析了垃圾分類將帶來了產業機遇，以及環衛行業的升級與轉型。

劉建國

以下內容根據劉建國現場發言整理：

伴隨著環衛服務市場需求的不斷釋放，以及更多企業的加速涌入和布局，環衛市場化趨勢越來越突出。環衛行業逐步出現了將清掃、保潔、中轉、收運、處理進行一體化打包的項目。而相對以往單項目模式，這種一體化的項目模式更受市場和政府的青睞。

劉建國指出，無論是從處理鏈條上看，還是從處理對象、市場區域來講，環衛一體化都將是行業發展的重要方向之一，一體化也推動了環衛行業的升級和轉型。

垃圾處理能力和結構在不斷升級

中國垃圾處理能力一直在持續上升。從上世紀80年代到90年代，即改革開放以后，我國垃圾處理事業真正實現了從無到有，開始有了真正意義上的垃圾收集。

從上世紀90年代開始，我國垃圾的無害化處理量開始逐年上升。

進入21世紀，特別是近十年以來，隨著我國環保要求的不斷提高，垃圾處理技術水平也在不斷提升。這一階段，我國垃圾處理經歷了由差到好，由好到優的過程。

2016年—2018年，三年間，中國城市生活垃圾無害化處理率分別達到了96.6%、97.1%、98.2%。

這些都是環衛人多年努力取得的結果，對于一個發展中國家是十分不容易的。劉建國認為，這些數據，給了環衛人很大的信心，也是接下來進一步工作的基礎。

在能力不斷提升的同時，我國垃圾處理結構也在持續優化。本世紀初，我國還有一半的垃圾沒有經過規范化處理，即使是規范處理，也基本上是“填埋處理”一統天下。

但近十年以來，我國垃圾處理技術不斷趨向多元化、現代化。其中，垃圾焚燒的比例迅速提升。不規范處理占比逐年減少，到了2017年、2018年左右，不規范的垃圾處理基本上已經消失。到2018年，城市生活垃圾焚燒占比已經達到45.1%。

劉建國強調，2020年，垃圾焚燒的占比將超過50%，東部城市將超過60%。

中國垃圾處理技術格局演變

雖然我國垃圾處理在能力和結構上都在不斷升級，尤其是垃圾焚燒異軍突起，但目前依然面臨很大的困境。

如一直以來，“鄰避效應”都是困擾垃圾處理設施建設的難點之一，且愈演愈烈。如北京、廣州、仙桃、西安、上海等地，都曾遭遇過類似的鄰避問題。劉建國指出，鄰避問題已經成為垃圾處理行業不得不正視的難題。垃圾處理設施的建設、運營管理的水平還要不斷地提高，社會的法制化水平也要不斷提高，做好鄰避問題的應對。

行業的不斷升級，才能化解已有的矛盾和困難

盡管我國環衛設施的運營已經越來越好，很多設施的運營管理水平，甚至已經達到了國際領先水平，但相關投訴卻依然居高不下。劉建國認為，這就要求行業的不斷升級。

首先是理念的升級。

需要從政府大包大攬的管理到多元主體共同參與的治理轉變。

劉建國指出，過去環衛垃圾處理多是政府大包大攬，以市場化為主要手段，以無害化為主要目標，行業形成了一個很好的垃圾處理模式。但隨著市場的發展，這種模式的潛力已經挖掘殆盡，新形勢下需要尋求新突破，亟需新理念引領形成新模式。

目前，已經從政府大包大攬走向了多元主體共同參與垃圾治理的多元化模式，充分促進政府、居民、企業、社會組織等利益相關方自我及相互管理、服務、教育、監督，形成垃圾分類人人參與、人人盡責的良好局面，讓人民群眾有實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

劉建國強調，過去政府唱獨角戲，現在居民、企業、社會組織等都參與進來，在垃圾分類處理系統中都有各自的角色和定位。這樣，垃圾分類處理才能取得實質性的進展，才能真正走出老模式的泥沼，探索出新的路徑。

其次是路徑升級。

從末端設施效能提升達標排放到全鏈條優化全過程管控的升級。

過去談到垃圾處理的升級，往往強調的是末端處理設施。劉建國指出，片面強調末端處理設施先進性，忽略垃圾處理是一個完整的鏈條，會造成污染物在不同處理環節、環境介質、存在形態之間循環往復式地遷移與轉化，污染減排變成了污染轉移、延伸與擴散，環境質量難以根本改善。

垃圾分類本質上就是垃圾處理路徑的升級。如果前端垃圾沒有變化，再好的技術也不能全方位的解決所有的環境問題。如果收集的垃圾，成分依然沒有變化，再好的技術都不能很好的解決大量滲濾液處理難的問題。

要做到路徑的升級，需要政府協調、部門協作、行業協同，從而實行全生命周期無縫管理，開展全鏈條優化設計，構建從清潔生產、源頭減量，到產品循環使用、物質再生利用、產業生態鏈接，再到能量回收利用和少量殘渣安全處置的處理系統。

第三，垃圾處理系統的升級。

劉建國強調，垃圾處理系統的升級，一個重要的原理就是物質和能量的守恒。如果不符合物質守恒、能量守恒原理，任何技術都只能是偽技術。

在傳統的垃圾處理系統中，由于建設投資和運行成本相對較低，對垃圾的適應性相對較強，衛生填埋曾長期占據主導地位。但隨著經濟的快速發展，人們的消費水平也在快速增長，垃圾產生量也不斷增長，稀缺的土地資源已經不堪重負，焚燒發電行業在這一時期快速發展，最大限度的減量節約了土地資源。

在此基礎上，再生資源回收利用系統也得到很好的構建，但在傳統模式中，再生資源回收利用還只是在短缺經濟階段彌補了部分物資短缺，完全市場主導抗沖擊能力弱，“小散亂污低”特征明顯。

在傳統模式中，垃圾分類只是在特定城市的特定社區，在特定時間內孤立的開展。“表演”、“作秀”、“運動”大于實際意義，成本高效益低動力弱難以持續。

隨著環境治理要求的提高，要求進一步降低污染物排放量。劉建國指出，雖然我們希望通過減量去減少垃圾的產生量，但是很遺憾，這一目標在短時間內也不可能實現。垃圾的產生量還會持續增加，不以人的意志為轉移。

今年年初，國務院辦公廳印發了“無廢城市”建設試點工作方案，提出，“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。

因此，在新型的模式下，填埋封存只是作為保障，作為必不可少的戰略儲備和應急處置設施，只接受穩定化后的殘渣入場填埋。

劉建國強調，焚燒發電作為垃圾處理的主要技術，還會有很大的發展空間，會成為大城市垃圾處理必不可少的核心設施，承載著進一步提高能源回收效率，以及進一步提高全過程污染控制水平的責任。

同時，他也指出，在整體的環境績效上，物質的回收比能量的回收要高一個層級，要優先做物質回收。再生資源的回收必須納入到規范管理中，實現兩網融合。有機垃圾適度適量多元處理實現土地利用，減少低端非標產出注重產品標準化高值化。

在這樣的背景下，做好垃圾分類，正是為了更好的提高回收利用的效能，改變原來再生資源利用系統“小散亂污低”的局面。只有源頭分類做好了，垃圾回收利用的品質才會提升。標準化、高質化的垃圾分類，也會帶動垃圾焚燒發電效率的進一步提升。效率進一步提升，污染進一步降低。

垃圾分類是垃圾處理系統優化升級的重要驅動力

劉建國認為，垃圾源頭分類的意義，實際是作為整個系統優化升級的一個驅動。某種意義上講，垃圾分類引領了垃圾處理系統優化升級重構。

目前，我國垃圾處理的現狀依然過度依賴末端的處置。劉建國指出，通過垃圾分類系統的完善，垃圾處理的重心會更好地向前端的源頭減量、資源回收、能源回收轉移。這是垃圾分類承載的重大歷史使命。

就垃圾處理而言，并不意味著垃圾分類后，會馬上產生多大的經濟效益，而是更好地補齊短板打通鏈條提升效能構建系統。

在過去的系統中，垃圾不是進焚燒廠就是進填埋場。但在垃圾分類的推動下，垃圾整體會被分為四類，后端必須有四大類的處理設施：可回收物要進入資源再生利用中心；廚余垃圾要進入好氧厭氧生物處理廠；其他垃圾，多數會進入焚燒廠；有害垃圾的產生量不大，會進入危險廢物處置中心。

垃圾處理行業還有諸多短板要補齊 

從過去線性單一的系統到現在綜合的、復雜的、網絡狀的系統，垃圾處理行業還需要補齊目前的短板。

首先，可回收物規范分類與安全利用。這是垃圾處理升級的重點方向。劉建國認為，再生資源也是垃圾的組成部分，“兩網融合”是經濟社會發展進步的必然趨勢；“小散亂污低”的再生資源回收不符合經濟社會發展要求，被時代淘汰是必然結局；改變再生資源回收由市場主導、垃圾收運處理由政府主導的二元分治模式是必然要求；提高產業集聚度、拓展延伸產業鏈、提升再生產品質量，實現轉型升級是必然選擇。

劉建國強調，環衛行業需要通過規范化、智能化、一體化的手段，不斷改善行業從業者的精神面貌。

其次，廚余垃圾適度分類與土地利用。這是垃圾處理升級的關鍵領域。如果不正視廚余垃圾的處理，垃圾處理系統的減量和提質增效是很難實現的。但劉建國也強調，廚余垃圾分類不要絕對化，要適度的分類，而且要注重分類后，最終能回到土地當中，否者效率會微乎其微。

第三，焚燒發電的轉型和升級。在垃圾焚燒轉型升級的過程中，也面臨一定的機遇和挑戰，比較受關注的就是垃圾熱值升高，以及電價補貼的退坡。

近日，財政部經濟建設司網站發布了財政部就全國人大代表王毅在今年全國兩會上提出的“關于保障垃圾處理產業健康穩定發展的建議”的答復。其中強調，考慮到垃圾焚燒發電項目效率低、生態效益欠佳等情況，將逐漸減少新增項目納入補貼范圍的比例。

雖然這一回復引發了眾多行業人士的討論，普遍認為垃圾焚燒發電補貼退坡尚沒到合適的時間。但在眾多業界人士看來，補貼的不斷降低和逐漸退出只是時間問題。

而垃圾分類后，可能帶來的新市場機遇，也值得市場關注。

流化床和爐排爐是我國垃圾焚燒發電的主要技術手段，很長一段時間內，在市場上，二者平分秋色。但這些年爐排爐的發展明顯快與流化床，搶占了絕大多數的市場。但劉建國指出，隨著垃圾分類的推動，流化床對高品質垃圾的焚燒優勢也會凸顯出來，將來可能會有新的發展空間。

這些方面都是行業面臨的新思考，也會給垃圾焚燒行業帶來一定的沖擊。

第四，農村垃圾的規范治理。這一領域，需要城鄉一體化與就地分類處理相結合。劉建國指出，農村垃圾處理是行業可以拓展的很重要的領域。國家應該為農村垃圾治理提供基本的資金、隊伍和設施的保障。在制度和標準上，必須要為農村環境的迅速改善提供保障，尤其是農村的垃圾治理。現在有很多制度障礙，導致農村垃圾處理的問題在短時間內得不到解決。

環衛行業升級，要掌握三大原則

劉建國總結，環衛行業在升級過程中，要掌握幾點原則：

第一，求真務實因地制宜循序漸進。第一個階段，一般解決的是環境衛生提升的問題，是從0分到及格60分的過程。第二個階段，是環境質量改善，是從差到好的過程，開始從60分向85分努力。到第三個階段，是環境安全保障，從85分向95分努力。不要在一開始就定很高的目標，要有循序漸進的過程。

第二，面向高質量發展要求。從過去以量取勝，到質、量并重，再占據價值鏈高端，做到以質取勝。

第三，要形成可持續運營機制。從過去低投入、低產出，到現在進入高投入、低產出的階段。而環衛行業的成熟階段，會實現高投入、高產出，但也需要漫長的過程。低投入、高產出，還是一個理想化的階段，世界上迄今也沒有看到這樣的模式存在。

劉建國強調，做垃圾處理，不僅要看表面也要看本質，不僅要看眼前，還要看將來，這樣才會走的長遠。

編輯： 趙凡