隨著《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）的出臺，黑臭水體治理已成為地方各級人民政府改善水環境質量的重要內容。然而，由于治理任務艱巨，短期內資金量需求大，在地方政府財政資金緊張的情況下需要依靠PPP模式解決其部分資金需求，提高公共產品服務質量和效率。同時，采用PPP模式具有一系列優點，包括實現污染治理項目從重工程建設輕運行向重工程效果的轉變、提高資金使用效率、提高項目效果和可持續性。由于其公益性較強等特點，建立科學合理的依效付費機制是確保黑臭水體治理PPP項目發揮效益的關鍵。

1 黑臭水體定義與治理要求

1.1 黑臭水體定義

根據《城市黑臭水體整治工作指南》，城市黑臭水體是指城市建成區內，呈現令人不悅的顏色和（或）散發令人不適氣味的水體的統稱[1]。黑臭水體的定義主要是從視覺、嗅覺等感官角度出發的。

1.2黑臭水體的分級與判斷標準

根據黑臭程度不同，《城市黑臭水體整治工作指南》將黑臭水體細分為“輕度黑臭”和“重度黑臭”兩級。黑臭程度的判斷依據透明度、溶解氧、氧化還原電位及氨氮等四項指標，具體判斷標準如表1所示。

表1 城市黑臭水體污染程度分級標準

注：水深不足25cm時，該指標按水深的40%取值。

1.3黑臭水體治理要求

國家“水十條”明確提出黑臭水體治理目標要求：到2020年，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內；到2030年，城市建成區黑臭水體總體得到消除。同時，“水十條”提出治理任務要求：采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態修復等措施，加大黑臭水體治理力度，每半年向社會公布治理情況。地級及以上城市建成區應于2015年底前完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限；于2017年底前實現河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口；于2020年底前完成黑臭水體治理目標。直轄市、省會城市、計劃單列市建成區要于2017年底前基本消除黑臭水體

2 PPP項目實施依效付費的優點

2.1 順應政府向社會力量購買服務等有關政策要求

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）提出，政府向社會力量購買服務項目應加強績效管理、嚴格績效評價機制，并且評價結果作為以后年度編制政府向社會力量購買服務預算的重要參考依據。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）明確，PPP項目應穩步開展項目績效評價，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管。另外，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)將績效評價作為規范PPP項目的管理要求，鼓勵推進開展項目績效評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，并作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。按照這些文件要求，PPP項目應該開展績效評價，并且評價結果應與服務費用掛鉤，即建立依效付費機制，順應國家政策要求。

2.2 保障PPP項目治理效果

績效考核是依效付費機制的重要組成部分，是實現依效付費的基礎。不實施依效付費意味著PPP項目缺少績效考核機制，無論項目運營的好與壞，社會資本的收益都一樣，容易導致社會資金不重視運營水平的提高，甚至為了提高經濟利潤而節省項目支出、降低項目運行效果，從而嚴重影響項目治理效果。因此，PPP項目應該建立依效付費機制，激勵社會資金充分利用其技術和管理優勢提高項目運營水平，確保項目治理效果。

2.3 激勵社會資本治理的主觀能動性

依效付費機制的績效考核一般采用月度或季度考核，根據考核結果支付運營費用，為了收益社會資本會積極、持續關注并提高運營項目的運營效果；同時，在項目運營過程中，社會資本若發現仍有優化治理效果的空間，在依效付費機制下社會資本有動力積極地優化項目，不斷提高水體治理效果。因此，依效付費機制能夠激勵社會資本的主觀能動性，保障項目治理效果的不退化。

2.4 強化政府對PPP項目的常態化監管

黨的十八屆三種全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，大幅度減少政府對資源的直接配置，政府的職能是加強和優化公共服務，加強市場監管。目前，政府對環境治理PPP項目的市場監管集中在產品數量和質量上，對公共服務質量、環境質量改善等尚缺乏有效的監管措施，影響了公共產品或服務質量、效率和效益的不斷提高。實施依效付費，建立科學合理的績效考核指標體系、完善的績效監測系統和報告系統，能夠完善政府PPP項目監管系統，強化政府對PPP項目的監管，實現監管的制度化、規范化和常態化。

3 黑臭水體治理PPP項目依效付費機制構建思路與框架

實施依效付費，在黑臭水體治理PPP項目運營過程中，政府定期對社會資本的投資治理和運行效果進行考核，考核結果作為支付項目運營服務費用的依據。依效付費機制的建設主要包括設計績效指標、確定績效目標、設計績效監測與報告系統[3]、確定合適的績效考核方法以及依效付費標準等內容。

3.1績效指標

3.1.1 績效指標設計原則

績效指標設計應遵循以下原則：

（1）簡潔性。績效指標數量應盡可能的少，只包括績效考核所必需的指標，突出重點，避免過多的績效指標增加績效考核成本和不確定性。

（2）可獲得性。績效指標所需數據因根據實際情況利用現有設備測量或其他數據生成產生，避免需要使用復雜、昂貴的設備。

（3）可審核。績效指標應具有可審核性，政府能夠對績效報告中的數據進行審核。

（4）以定量指標為主。績效指標應以定量指標為主、定性指標為輔，定量指標的測度相對客觀公正，能夠避免人為主觀因素干擾。要適當提高定量指標的權重。

3.1.2 績效指標類型

針對黑臭水體治理PPP項目，績效指標應考慮以下四類指標。

（1）水環境質量改善類指標

水環境質量改善類指標根據黑臭水體治理目標確定，不能一概而論，一般細分為兩類指標：一是水質類別指標，結合水體的水環境功能定位與水質控制單元類型，根據《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）確定的評價指標與水質類別，建立水質綜合評價指標，明確水質改善的水質類別；二是污染指標，根據黑臭水體水質現狀及主要超標因子，在確定水質類別基礎上，進一步提出具體污染指標的濃度改善要求。比如，對于黑臭水體治理項目，通常近期的目標是改善水體黑臭現狀，根據《城市黑臭水體治理工作指南》，可以選擇溶解氧、氨氮、氧化還原電位、透明度等指標作為績效指標。

（2）公眾滿意度指標

《城市黑臭水體整治工作指南》提出“至少90%的老百姓滿意才能認定達到整治目標”，因此，公眾滿意度應是黑臭水體治理PPP項目績效考核指標之一。

（3）工程運行效果類指標

黑臭水體治理項目通常包含控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態修復等治理工程。這些工程的運行效果直接影響到水環境質量改善效果，因此，工程運行效果應作為重要的績效指標。工程運行效果類指標包括工程服務的數量與質量、項目效益等，具體指標應根據工程類型和項目特點分別設立。

（4）長效機制建設類指標

黑臭水體治理不僅要注重短期治理效果，更應注重穩定性和持續性。因此，績效考核應注重社會資金項目運營長效機制的建設情況。長效機制建設指標包括建立完善的責任體系、運行管理資金保障、人員組織管理、運行管理等管理制度。

3.2績效目標

績效目標是績效指標的目標值或期望值，是單項績效指標考核的標準，也是對環境質量改善和運維效果的預期。當績效指標設計完畢后，應該確定每項指標的績效目標值。不同類型甚至不同績效指標目標的確定方法都會不同，很難籠統說明績效目標的確定方法，不過，績效目標設置應遵循共同的原則，這些原則包括：

（1）因地制宜。對于水環境質量改善類績效指標，績效目標應綜合考慮水環境功能定位、水質控制單元類型等。

（2）項目邊界條件。水環境質量改善類指標目標的設置應考慮上游來水水質與水量、沿程排污情況等因素，將其作為前置條件。針對水量變化大的水體，水環境質量目標還應考慮平、枯、豐水期的不同情況。

（3）階段性與動態性。黑臭水體的治理效果具有階段性，因此，績效目標也應考慮近期和遠期，設定動態性的考核目標要求。比如，水環境質量改善類績效指標近期應為消除黑臭為目標，遠期應以持續改善水環境質量為目標；又如，公眾滿意度會隨著水體治理項目的推進逐漸得以提高，其績效目標也應按照近期和遠期考慮。

（4）技術經濟可行與目標可達。績效目標應充分考慮現有污染治理方案的技術可行性與經濟可行性。水環境質量績效目標需要在水質現狀、污染物排放現狀基礎上，基于可行的工程項目污染治理效果，通過污染擴散模型模擬分析目標可達性。

（5）符合國家法律要求。對于污水處理等工程運行效果類指標，目標應滿足國家有關污染物排放標準、技術規范等要求。

3.3 績效監測與報告系統

績效監測與報告系統為績效考核提供基礎信息，是績效考核的科學基礎。為科學評價項目績效，績效監測與報告內容應包括績效指標以及影響績效指標的外部因素。

績效指標為上述提到的四類績效指標。水環境質量類指標的監測需要事先依據監測規范要求固定監測點位和監測頻率。監測點位應科學合理、具有代表性。監測頻率原則上冬季可適當延長監測時間間隔，夏季或氣候轉換季節可根據情況適當縮短監測時間間隔。公眾滿意度采用調查問卷法調查獲得，調查對象應是受黑臭水體影響的居民或商戶。工程項目運行效果類指標根據工程項目運行日常檔案記錄信息分析、計算得到。長效機制建設類指標的監測依據社會資金對工程項目的管理制度及管理檔案。

績效指標外部影響因素包含水體的上游來水水質與水量、非法排污等。上游來水水質與水量的監測時間與水環境質量類績效指標同步，監測方法也相同。非法排污的監測依靠當地環境保護監察機構、社會資本及社會公眾。

3.4 績效考核方法

依效付費機制應明確績效考核方法。績效考核方法是利用監測或調查信息獲得單項績效指標考核結果及項目綜合考核結果的手段方法。水環境質量、公眾滿意度等績效指標通常采用比較法，通過對比績效目標的實際值和目標值，分析績效指標的實現程度。工程運行效果類績效指標一般也采用比較法，不過與實際值相對比的是國家及地方有關法律法規及技術要求，通過兩者的對比分析績效指標的實現程度。長效機制類指標涉及到項目的責任體系、運行管理資金保障、人員組織管理、運行管理等因素，一般采用因素分析法，通過綜合分析這些因素的實際情況來判斷績效目標的實現程度。項目綜合績效的考核一般采用綜合評價法，根據單項績效指標的考核結果加權獲得。

此外，依效付費機制會明確績效考核周期或頻次以及服務費用的支付周期。績效考核周期應兼顧依效付費機制的目的與成本可行性，考核周期不能太短或太長。服務費用的支付周期一般大于或等于考核周期。服務費用的支付一般采用定期考核定期核算集中支付的方式，如月度考核月度核算季度支付等。

3.5 依效付費標準

依效付費標準是根據項目績效考核結果的不同設置不同的付費標準，是依效付費機制的關鍵構成。依效付費標準設計應遵循“獎優罰劣”的激勵原則，績效考核結果不同其獲得付費額度不同，否則，依效付費機制的激勵作用會大大弱化。

目前，浙江、江蘇、山東、廣東等發達地區已經在環境治理領域開展了依效付費實踐[4-8]。雖然不同項目的具體依效付費標準不同，但是一般都是通過分檔劃定。分檔劃定付費標準的方法簡單易行，若設置合理可以做到“獎優罰劣”，黑臭水體治理的依效付費標準宜采用分檔方法確定。

參考文獻：

[1] 住房城鄉建設部，環境保護部.城市黑臭水體整治工作指南 [EB/OL]. http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201509/t20150911_224828.html 

[2] 國務院. 水污染防治行動計劃[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/16/content_9613.htm 

[3] OECD. Guidelines for performance-based contracts between water utilities and municipalities-Lessons learnt from Eastern Europe, Caucasus and central Asia[R].2011

[4] 杭州市蕭山區農村生活污水治理工作領導小組辦公室. 蕭山區農村生活污水治理設施運行維護管理辦法（試行）[EB/OL]. http://xxgk.xiaoshan.gov.cn/zfxxgk/zfzxxgk/zcwj/bmwj/201501/t20150130_189423.shtml

[5] 象山縣人民政府辦公室. 象山縣農村生活污水分散式處理設施運行維護管理辦法（試行）[EB/OL].  http://qyzc.ningbo.gov.cn/art/2013/3/19/art_18256_62.html 

[6] 東阿縣人民政府.東阿縣人民政府關于建立城鄉環衛一體化長效運行管理機制的實施意見（試行）(東政發〔2015〕29號) [EB/OL]. http://www.sdde.gov.cn/DE/ygzw/zwgk/xjwj/n32904.html 

[7] 確立四個統一 完善工作機制,探索農村生活污水治理常熟新模式 [EB/OL]. http://www.jshb.gov.cn/jshbw/rdzt/zhzz/201512/t20151218_329681.html 

[8] 廣東揭陽9座污水處理廠PPP項目落地[EB/OL]. http://www.ccgp.gov.cn/ppp/zx/df/guangdong/201601/t20160112_6448737.htm 

作者：逯元堂  宋玲玲  高軍  

單位：環境保護部環境規劃院環境PPP中心

[ 本文發表于《環境保護》，2016年第44卷第23期。]

來源：環境保護                    

作者：逯元堂  宋玲玲  高軍

編輯： 李曉佳